Apuntes mínimos sobre teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución española (17): la eficacia vertical de los derechos fundamentales.

Aunque los derechos fundamentales ya no pueden caracterizarse exclusivamente como derechos de reacción frente al Estado, siguen teniendo en los poderes públicos a su principal referente y, por tanto, siguen desplegando gran parte de su eficacia en las relaciones verticales en las que las personas se pueden ver unilateralmente obligadas por aquellos poderes. 

La superación de la inicial concepción reaccional tiene, sin embargo, diversas consecuencias en lo que se refiere al sentido y grado de la vinculación que poseen los derechos fundamentales respecto de los poderes públicos. De un lado, al no constituir ámbitos de libertad prejurídica anteriores al Estado tampoco operan únicamente como límites a su actuación; de otro, como consecuencia de lo anterior, los derechos fundamentales, además de derechos subjetivos frente al poder público, constituyen un sistema de valores y principios jurídicos que informa todo el ordenamiento, lo que les presta un contenido o dimensión objetiva que se despliega para reforzar la eficacia de aquel contenido subjetivo. 

Una de las concreciones de esta dimensión objetiva, el deber positivo de protección de los derechos fundamentales a cargo del Estado, aparece recogido en el propio texto constitucional, cuyo art. 9.2 ordena a los poderes públicos remover los obstáculos que impiden que la libertad y la igualdad de los individuos y los grupos sean reales y efectivas. La determinación de los medios a utilizar para conseguirlo queda, sin embargo, a la discrecionalidad de los vinculados a su consecución, en función de las posibilidades políticas, económicas y sociales, así como de la concreta orientación política que en cada momento tengan los poderes públicos. De ahí que, según cuál sea el grado y el modo de realización de ese aspecto de la dimensión objetiva por parte de los poderes públicos, cabrá hablar del desarrollo de una u otra política de los derechos fundamentales en el marco de una norma abierta como la CE de 1978, que no impone un determinado grado o modelo de cumplimiento de ese deber positivo de protección.  

Y es que una cosa es que la eficacia directa de los derechos fundamentales conlleve que el contenido de dichos derechos sea indisponible para el legislador y otra muy distinta es que su intervención no sea necesaria en su desarrollo y, muy especialmente, en el cumplimiento del deber positivo de protección que incumbe a los poderes públicos. De hecho, la intervención del resto de los poderes públicos está condicionada en muchos casos a la previa intervención del legislador configurando una determinada política de derechos fundamentales, especialmente en el caso de aquellos órganos que, como la Administración, se encuentran vinculados positivamente a la ley y al Derecho (art. 103 CE). Eso no impide al resto de los poderes públicos, especialmente al Gobierno o a los órganos jurisdiccionales, participar en el cumplimiento de aquella función de protección a través de sus distintas potestades normativas (legales o reglamentarias y jurisdiccionales). 

Pero los derechos fundamentales, además de constituir un sistema de principios y valores objetivos, son ante todo derechos subjetivos, que se definen por la justiciabilidad de sus contenidos, por lo que los jueces y tribunales han de cumplir, en el ejercicio de su función jurisdiccional, un papel muy singular respecto de la eficacia de aquéllos. El propio texto constitucional lo ha tenido en cuenta no sólo mediante la previsión de una genérica intervención jurisdiccional para su garantía frente a la actividad de los poderes públicos (art. 103 y 106 CE), sino mediante la atribución de específicas funciones jurisdiccionales de garantía  a los Tribunales ordinarios y al Tribunal Constitucional (art. 53.2 CE). 

En primer término, los juzgados y tribunales desempeñan, por expreso mandato constitucional, un papel de garante de algunos derechos fundamentales en los distintos procesos jurisdiccionales en los que su intervención es preceptiva para poner en práctica las limitaciones constitucionalmente previstas: piénsese en la necesidad de intervención judicial para prolongar una privación administrativa de la libertad personal más allá del tiempo estrictamente necesario para las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de hechos delictivos y, en todo caso, más allá de 72 horas (art. 17.2 CE), para ordenar la entrada en un domicilio fuera de los casos de flagrante delito o autorización de su titular (art. 12.2 CE), para intervenir las comunicaciones postales, telefónicas, etc… (art. 18.3 CE), para ordenar el secuestro de publicaciones (art. 20.5 CE) o, en fin, para disolver una asociación (art. 22.4 CE). 

Pero, en segundo lugar, el propio texto constitucional ha previsto que el legislador contemple la intervención de aquellos órganos judiciales en procesos no jurisdiccionales con la finalidad de garantizar cualquier derecho, incluidos, por tanto, también los fundamentales (art. 117.4 CE). Este es el caso, por ejemplo, de la composición parcialmente judicial de las Juntas Electorales, que está al servicio de la eficacia del derecho de sufragio activo y pasivo (art. 23 CE). 

Como ya se dijo antes, el deber positivo de protección permite al Estado y, en ocasiones, le obliga a adoptar las garantías normativas necesarias para impedir que los poderes públicos o los particulares lesionen el derecho fundamental (por ejemplo, mediante la previsión de sanciones penales). También le permite ordenar normativamente el objeto del derecho fundamental con el fin de facilitar su ejercicio. Y, por último, le permite atribuir a los particulares un derecho de prestación, es decir, un derecho a obtener de los poderes públicos los medios materiales necesarios para poder ejercitarlo. 

Ciertamente, el texto constitucional también otorga en el cumplimiento de esta función un papel preponderante al legislador, que define las líneas generales de la política de derechos fundamentales. Sin embargo, en la medida en que la acción de los poderes públicos no conlleve directamente la necesidad de regulación del ejercicio o desarrollo del contenido de los derechos fundamentales, la participación de otros poderes públicos, cuya capacidad de actuación es más ágil y rápida, especialmente del Gobierno y de su Administración, se hace tanto más necesaria para desarrollar una u otra política de los derechos fundamentales.

El grado de participación de unos y otros poderes públicos para, aplicando el mandato del art. 9.2 CE, dotar de eficacia a los derechos fundamentales y realizar los fines que inspiran el Estado social, no es el mismo en todos los supuestos y depende, en buena medida, de si la puesta en práctica de esta política de protección requiere o no el uso de fondos públicos. En efecto, la potestad presupuestaria que compete conjuntamente al Gobierno y al Parlamento (nacional o autonómico según el reparto de competencias), permite, mediante las políticas de ingresos y gastos públicos, completar el diseño de una determinada política de derechos fundamentales, esto es, dotar de contenido a la orientación política, a los medios y al grado de cumplimiento que el legislador quiera dar al mandato de protección de la libertad que se encuentra tras la dimensión objetiva de cada derecho. Por tanto, en múltiples ocasiones, sólo cuando se halla respaldada por la correspondiente previsión presupuestaria, resulta posible que el Gobierno (nacional o autonómico), con el uso de su potestad reglamentaria, o las Administraciones Públicas, ejecutando las disposiciones legales o reglamentarias, pongan en práctica esa política y lleguen a fomentar eficazmente el ejercicio de los derechos fundamentales. Piénsese, por ejemplo, en la convocatoria de ayudas para el fomento de la creación artística, científica o técnica (al servicio de dicha libertad garantizada en el art. 20.1.b CE), o de subvenciones para las asociaciones de interés público (al servicio del derecho de asociación del art. 22 CE). 

En otros casos, donde no se requiera una política de gasto público, bastará una ordenación de los medios públicos o privados ya existentes para que el legislador, el Gobierno y la Administración (según el tratamiento normativo del derecho fundamental que quieran realizar) fomenten determinados aspectos de unos u otros derechos que consideran necesarios para optimizar su protección; piénsese, por ejemplo, en las diversas fórmulas de ordenación del sector de las telecomunicaciones (orientada al fomento del ejercicio de las libertades de expresión e información del art. 20.1.a y d CE), o en buena parte de la legislación que trata de hacer efectivo el contenido normativo de ciertos derechos fundamentales en las relaciones entre particulares, como la legislación laboral o la legislación en materia de consumidores y usuarios. 

Pd. Esta decimoséptima entrada resume en muy pocas palabras la segunda parte del Capítulo VIII –»La eficacia de los derechos fundamentales”-, que redactó Benito Aláez. 

 

2 comentarios en “Apuntes mínimos sobre teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución española (17): la eficacia vertical de los derechos fundamentales.

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