Sobre las características de las normas electorales autonómicas: redundantes, reglamentarias, minimalistas y rígidas.

En el número 15, correspondiente a 2012, del Anuario Jurídico de La Rioja, se incluye mi trabajo sobre las características de las normas que regulan los procesos electorales autonómicos (se puede descargar aquí). En un momento en el que parece que la única respuesta a los problemas de representatividad que padecen las instituciones parlamentarias de las Comunidades Autónomas es reducir el número de sus componentes, se puede recordar que sus normas electorales han asumido, en la inmensa mayoría de los casos, un papel secundario, de mera ejecución o reiteración de normas estatales como la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y el respectivo Estatuto de Autonomía. En otras palabras, se ha desaprovechado la autonomía para introducir reformas en aspectos como la estructuración de las listas, la forma de ejercicio del voto o una diferente fórmula de tipo proporcional.

Como es obvio, no se trata de introducir cambios en los sistemas electorales con el único propósito de diferenciarse sino para trasladar al ámbito propio de decisión reformas que, especialmente en un momento de crisis aguda de las instituciones representativas, podrían contribuir a que, parafraseando a Arendt, la política vuelva a ser una promesa y no un problema.

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La reforma de la Ley Electoral (1): ¡que no pare la música!

El 29 de enero de este año se publicaron en el Boletín Oficial del Estado dos Leyes Orgánicas de reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG). Aunque alguna de las modificaciones introducidas suscitó cierto debate público –por ejemplo, que los españoles residentes en el extranjero ya no puedan votar en las elecciones municipales-, muchas otras apenas han recibibo comentarios, a pesar de su notoria trascendencia. En estas líneas nos centraremos en los cambios que afectan a la campaña y la publicidad electoral, y a la información que lleven a cabo los medios de comunicación privados.

Respecto a la campaña electoral, el Legislador nos dice que pretende “evitar la incidencia de los poderes públicos mediante la realización de campañas institucionales y de inauguración de obras y reducir la publicidad y la propaganda electoral”. No deja de resultar sorprendente que hayan tenido que pasar más de 30 años de Constitución y numerosos procesos electorales, para que la LOREG haga suyo un mandato incluido en el artículo 103 de nuestra Norma Fundamental: que la Administración sirva “con objetividad los intereses generales…, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. Y la Administración (local, autonómica o estatal) no sirve a los intereses generales cuando, como ha venido ocurriendo de manera reiterada y al margen del color político, destina dinero público para comunicar a los electores “los logros obtenidos” o para colocar “primeras o últimas piedras”, que en algunos casos son más bien de cartón-piedra. Es conocido que la vergüenza, de tenerla, carece de fuerza legal, pero las normas ya existentes convertían en ilícitas dichas actuaciones y así lo ha venido declarando la Junta Electoral Central, aunque sin mayor consecuencia que la suspensión del acto o la retirada de la publicidad.

En segundo lugar, la reforma prohibe la publicidad y propaganda electoral desde la convocatoria de las elecciones hasta el inicio legal de la campaña con el loable propósito de reducir su peso, ya agobiante a esas alturas, y propiciar “una mayor incidencia en la exposición y debate de los programas” de cada partido. Transcurrido poco más de un mes de vigencia de la norma parece que PSOE y PP no tienen mayor interés en la exposición y debate de sus programas pues han solicitado a la Junta Electoral Central (JEC) que “interprete” esa prohibición. Ignorando el principio de que “lo que está claro no debe ser interpretado”, la Junta admite que las formaciones políticas “contraten espacios publicitarios con el fin exclusivo de dar a conocer sus actos”. Pero resulta que ese precepto así interpretado dice que las actuaciones prohibidas no pueden justificarse “por el ejercicio de las actividades ordinarias de los partidos”. Y parece obvio que entre dichas actividades “ordinarias” están los actos y reuniones de impronta electoral, pues se vienen celebrando desde hace meses. De hecho, ya hay un acuerdo de la JEC de 17 de febrero en el que recuerda que esa prohibición “debe entenderse en el sentido de que no cabe durante el período electoral contratar espacios o soportes de cualquier índole para realizar publicidad o propaganda electoral, sin que dicha actuación pueda justificarse por el ejercicio de las actividades ordinarias propias de partidos, coaliciones o federaciones”.

En tercer lugar, y en contra del liberalismo imperante, se añade un apartado al artículo 66 para establecer que “durante el periodo electoral las emisoras de titularidad privada deberán respetar los principios de pluralismo e igualdad. Asimismo,…, las televisiones privadas deberán respetar también los principios de proporcionalidad y neutralidad informativa en los debates y entrevistas electorales así como en la información relativa a la campaña electoral de acuerdo a las Instrucciones que elabore la Junta Electoral competente”.

Como primer comentario, resulta contradictorio presumir que una televisión es neutral si informa en 2011 de acuerdo con los resultados electorales de 2007, pues más que la igualdad y pluralidad de candidaturas estará favoreciendo la repetición de dichos resultados, a lo que ya “contribuyen” por mandato legal los medios públicos y el sistema de financiación electoral. Pero la cuestión principal es: ¿por qué deben ser neutrales los informativos de una televisión privada? La neutralidad y el pluralismo son deberes constitucionales de los medios públicos pero las televisiones privadas actúan en ejercicio de un derecho constitucional, el derecho a informar, no al servicio de la “proporcionalidad y neutralidad”. Como explica Francisco Bastida (La libertad de antena), la “buena información” se consigue aumentando las fuentes informativas pero no funcionalizando las existentes. Una vez que existen numerosas televisiones privadas su disciplina debe ser similar a la de la prensa y si hoy el pluralismo televisivo no es el deseado la causa estará en la política de concesiones y alianzas, pero esa es otra cuestión. Lo importante ahora es que no pare la música electoral.

Premisas para la introducción del voto electrónico.

En las líneas siguientes resumo mi contribución en las Primera Jornada sobre elecciones y nuevas tecnologías, celebrada el 29 de octubre de 2009 en el Instituto de Derecho Parlamentario y coordinada por la profesora Rosa María Fernández Riveira. 

            La introducción legislativa del voto electrónico está supeditada al respeto de los elementos que configuran el sufragio como libertad subjetiva (tiene que seguir siendo universal, libre, igual, directo y secreto), pero, la dimensión objetiva de este derecho convierte en un “mandato” dicha introducción si con ella se favorece su ejercicio, pues esa dimensión requiere de los poderes públicos y, en particular del Legislador, actuaciones concretas que permitan el máximo desarrollo del haz de facultades comprendido en este derecho.

            Premisas desde las dimensiones subjetiva y objetiva del derecho de voto.

            A. Sufragio universal.

            Lo que hay que resolver aquí es si el voto electrónico respeta el carácter universal del sufragio en el sentido de que debe poder ser ejercido por las personas mayores de edad no declaradas incapaces sin necesidad de que cuenten con una especial aptitud en el ámbito

de las TICS (Recomendación 2004 11 del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre los estándares legales, procedimentales y técnicos de los sistemas de votación electrónica).

            Hoy existen fórmulas contrastadas que, por su sencillez técnica, permiten el ejercicio electrónico del sufragio presencial accesible a todas las personas: el sistema brasileño fue usado en 2006 por 120.000.000 de electores; además ha conseguido la inclusión de ciudadanos que, de hecho, sí estaban excluidos por razones socioculturales y geográficas.  En un país con estas circunstancias (8.547.403 km2) el sistema no solo no menoscaba la dimensión subjetiva del derecho sino que la hace más efectiva, por lo que su introducción más que una opción del Legislador era un deber derivado de la dimensión objetiva del derecho de voto. Y todo el procedimiento de voto electrónico está pensado para responder a las necesidades brasileñas que hoy suponen un electorado de más de 130.000.000 de personas, 27 partidos políticos y más de 350.000 candidatos.

            En España, PSOE e IU incluyeron en sus programas electorales de 2008 propuestas sobre el voto electrónico:  IU aludió al “desarrollo del voto en urna y del voto electrónico”, sin mayores precisiones, mientras que el PSOE se comprometió a impulsar “las ventajas que ofrecen las nuevas tecnologías… con el objetivo de contribuir a que el proceso electoral resulte más accesible a determinados colectivos (personal embarcado, españoles residentes en el extranjero, personas con discapacidad), para lo que se avanzará en el diseño de un procedimiento de votación a través de Internet como sistema complementario a la votación tradicional”.

            En esos tres colectivos nos encontramos con personas que por sus circunstancias físicas, laborales, familiares,…, pueden quedar excluidas de los procesos electorales tal y como están regulados en la actualidad. En estos casos la doble dimensión del derecho de sufragio justificaría la introducción del voto electrónico a distancia.

            B. Sufragio libre y secreto.

            Si el ejercicio del voto está sometido a amenazas, coacciones u otro tipo de influencia externa que coarte la libertad no nos encontramos ante un proceso democrático. Este requisito está en estrecha relación con el secreto del voto, que no es sino una garantía de la libertad.

            El voto electrónico presencial no menoscaba la libertad del sufragio ni su carácter secreto por lo que su introducción, por tanto, no plantearía problemas en este punto.  Es más, en Brasil ha favorecido la participación de las personas ciegas al incorporar a la urna electrónica caracteres en Braille. Y entre las Recomendaciones del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados miembros se incluye que el voto electrónico sirva para maximizar las oportunidades de participación de las personas con discapacidades.

            Sí se ha cuestionado que el voto electrónico a distancia garantice que sea libre y secreto. En cuanto a la libertad no hay motivos para sostener que el elector que vota desde un ordenador (en su casa, centro privado o institución pública) está más expuesto a amenazas que la persona que emite su voto por correspondencia o, incluso, que la que va a votar presencialmente llevando desde su domicilio la papeleta ya introducida en el sobre.

            Mayor fundamento tienen las críticas sobre la vulnerabilidad del secreto de voto, pues es conocida la posibilidad de interferencias ajenas. Aquí además de que se puede conocer el sentido del voto, lo que en sí mismo no menoscaba siempre la libertad, lo que más preocupa es la alteración del voto emitido o su bloqueo para que no sea contado.

            En todo caso, la cuestión estriba en articular un sistema que ofrezca el máximo de garantías –tampoco está exento del riesgo de manipulación o destrucción el voto por correo- y que ofrezca fiabilidad al elector, como sucede, por citar un ejemplo conocido, con la posibilidad de realizar la declaración del IRPF a través de Internet (en 2009, 5.630.896).

            Y aquí el Estado de referencia es Estonia, que realizó la primera experiencia “real” del voto electrónico a distancia en unas elecciones legislativas (4-03-2007); antes se usó en elecciones locales. En las elecciones de 2007 votaron más de 30.000 personas; en las locales de 2009 104.415 personas, lo que supone el 9,5% de los electores.

            El voto se ejerce entre el 6º y el 4º día anterior al de las elecciones y exige tener un DNI electrónico (lo tiene la práctica totalidad de la población). Se ejerce a través de dos PIN: uno para elegir el voto y otro para encriptarlo. El voto por Internet se invalida si después se ejerce presencialmente.

            C). Sufragio igual.

            El voto electrónico, presencial o a distancia, debe respetar la premisa de la igualdad, lo que exige que no excluya a persona alguna, para lo que debe ser lo más sencillo posible, evitando tanto la “brecha digital” como la consiguiente “brecha política” que excluiría a las personas con problemas de manejo de esta tecnología, riesgo que, como es obvio, no aparece únicamente en los sistemas de voto electrónico modernos, sino que puede suscitarse con otras modalidades de ejercicio del sufragio.

            La urna brasileña es un buen ejemplo de sencillez y no exclusión al igual que en el voto electrónico a distancia el sistema estonio, que no ofrece excesiva complejidad a una ciudadanía familiarizada con estas tecnologías y que impide que se compute más de un voto por persona. Una garantía adicional es el carácter voluntario del sufragio por Internet y su coexistencia con las fórmulas tradicionales.

            En el caso español el voto por Internet podría ser un instrumento de igualación si se articula de manera segura y sencilla –de no ser así no sería admisible- pues permitiría votar a personas que, en las circunstancias ya mencionadas (residencia o trabajo en el extranjero, incapacidades,…) tienen más dificultades para participar políticamente.
            D). Sufragio personal.

            El voto electrónico presencial no plantea problema alguno respecto a la personalidad del sufragio, pues, por citar el ejemplo brasileño, antes de votar el elector es identificado por el número de su acreditación electoral, lo que ha sido perfeccionado desde el año 2006, en aras a evitar suplantaciones, a través de una comprobación biométrica. Y respecto al voto por correspondencia, puede ser la fórmula de ejercicio más idónea para ser sustituida por el voto electrónico. La modalidad que se utiliza en Estonia puede ser un modelo a considerar, recordando el alto grado de alfabetización tecnológica de ese país y la extensión generalizada del DNI electrónico. También conviene recordar que, precisamente, en el actual sistema de voto por correo no se puede asegurar que la suplantación de identidades sea improbable.

            Premisas jurídico-formales.

            La introducción del voto electrónico en la LOREG tendría que hacerse por medio de su modificación legal, pues se estaría regulando una forma de ejercicio de un derecho fundamental. Esa reforma podría afectar a las elecciones municipales, a las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, a las elecciones al Parlamento Europeo y a las consultas populares (referendos y plebiscitos) de competencia estatal.

            La reserva legislativa y la atribución competencial le permite al Legislador autonómico regular las condiciones de modo, tiempo y forma de ejercicio del derecho fundamental y, en materia de sufragio, una de los formas de ejercicio es el voto electrónico, por lo que las leyes electorales autonómicas pueden incorporarlo a los comicios a las respectivas Asambleas legislativas y esto es lo que hizo el Parlamento Vasco con la Ley 15/1998, de 19 de junio.

           

Premisas tecnológicas.

            Debe asegurarse a las candidaturas proclamadas el acceso al “código fuente” y a los programas empleados, lo que requiere el auxilio de expertos informáticos. El software electoral, como ya se hace para otras actividades en la actualidad por diversas administraciones autonómicas y locales, debe ser “libre”. Debe desarrollarse, de manera directa o bajo su estricta supervisión, por la Administración electoral.

            En el voto a distancia el elector habrá de ser informado acerca de qué pasos ha de seguir para verificar que se ha establecido una conexión con el servidor oficial y que se halla ante una papeleta oficial auténtica. En segundo lugar, los votantes deberán poder modificar su voto en todo momento anterior a su emisión definitiva, así como interrumpir el proceso de votación. En ninguno de estos dos supuestos quedarán grabadas esas tentativas de voto ni ninguna persona podrá tener acceso a ellas. En tercer lugar, el sistema debe indicar de manera clara al votante que su voto ha sido emitido satisfactoriamente y que el proceso de votación ha concluido. Finalmente, al concluir la emisión del sufragio debería entregarse algún comprobante del voto emitido.

            Premisas sociopolíticas.        

Debe desarrollarse un debate político, institucional y social en el que se expongan con claridad las distintas opciones, los objetivos que se pretenden alcanzar, su coste, “sus fortalezas y debilidades”. Y en este debate habría que recordar que la automatización del ejercicio del sufragio contribuiría a agilizar el escrutinio, pero sin olvidar que esa operación, merced precisamente a las nuevas tecnologías, ya se realiza en buena parte de los países –y sin duda en España- de manera rápida.

            En segundo lugar, el voto electrónico exige una presencia mínima de personas especializadas en dar respuestas a eventuales problemas técnicos, lo que supone un retroceso sociopolítico frente a la garantía y buena dosis de legitimidad que ofrece la realización del escrutinio de forma directa, pública y razonablemente rápida por los propios ciudadanos, incluso por personas que no sienten especial interés por el proceso electoral pero que con el actual sistema han venido participando en él de manera satisfactoria.

            En España no se dan las circunstancias que en otros países han originado la implantación del voto electrónico: ni existen los problemas sociales, políticos, geográficos y de desarrollo que tenía Brasil ni el sistema electoral presenta las complejidades de Bélgica, con frecuentes elecciones simultáneas, 3 idiomas y listas muy extensas (hasta 87 candidatos), lo que dificulta de manera extraordinaria el escrutinio manual. Por ello no parece necesaria la introducción generalizada de un sistema de voto electrónico si lo que supone es un incremento de la complejidad del ejercicio del sufragio y del control de todo el proceso electoral y únicamente aporta una pequeña ganancia temporal en el conocimiento de los resultados electorales.

            Lo anterior no impide su implantación si, garantizando todas las exigencias del derecho fundamental, favorece a grupos de personas excluidas o poco protegidas por los sistemas tradicionales de votación (ciegos, residentes en el exterior, personal embarcado,…).

            Si se opta por la introducción debe realizarse de manera gradual, como se ha hecho en Brasil y Bélgica. Y, además, el método debe ser mucho más sencillo que el previsto en la Ley Electoral vasca, pues basta leer el precepto regulador para comprobar que al ciudadano le resulta mucho más cómodo, comprensible y transparente el sistema tradicional de papeletas.

            Finalmente, hay que decidir si debe articularse una opción de voto nulo, pues con un sistema electrónico esa posibilidad ya no depende de la voluntad del elector, sino de que el Legislador decida mantener esa opción, como sucede en la Ley Vasca. La eliminación del voto nulo no menoscaba el derecho fundamental al sufragio, pues entre el haz de facultades protegido no está incluida una opción que no constituye participación en la formación de las decisiones políticas, aunque sea una una forma de ejercicio de la libertad personal o ideológica.

Informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral

El Consejo de Estado ha publicado el informe sobre diversos aspectos del régimen electoral que han sido objeto de debate político, institucional y académico en los últimos meses: voto de los extranjeros, voto de los españoles en el extranjero, el sistema electoral para el Congreso de los Diputados, la circunscripción electoral para el Parlamento Europeo y, entre otras cuestiones, la elección de los alcaldes.

Segunda cuestión sobre la reforma electoral: la sustitución temporal de los cargos representativos.

Aunque desde una perspectiva sistemática no debiera ser ésta la cuestión a tratar después del análisis de la reducción de la mayoría de edad electoral, aprovecho la ponencia que presenté el 29 de enero en un Foro del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales para plantear la conveniencia de introducir la sustitución temporal de los cargos públicos representativos en los casos de enfermedad prolongada, permisos de maternidad y paternidad, nombramiento de un parlamentario como ministro, sanción parlamentaria de suspensión temporal de cierta duración y condena a la privación del ejercicio del cargo. Agradezco a la dirección del Centro la oportunidad de debatir estas cuestiones con el otro ponente, el profesor Carlos Ortega, y el resto de los asistentes,  así como la difusión de las ponencias en la página del Centro (ponencia Carlos Ortega, ponencia Miguel Presno).

La premisa que justifica mi planteamiento es que en los trabajos de los órganos representativos y en las decisiones que están llamados a adoptar en aras a dar continuidad a la participación política de los ciudadanos tiene que reflejarse el juego democrático de la diferencia entre mayoría y minoría, producto a su vez de una elección llevada a cabo por los ciudadanos y que pretende que cada opción política tenga una presencia en las instancias de decisión ajustada a su implantación social. Si la mayoría deja de serlo, por circunstancias sobrevenidas y que no le son imputables, se estará desvirtuando la expresión del pluralismo presente en la sociedad y, por utilizar las palabras de Hans Kelsen, la fuerza de integración social que es la que ante todo caracteriza al principio de mayoría.

El significado jurídico de la adscripción política de los representantes y el sentido funcional del ejercicio del cargo representativo también han de hacerse presentes cuando concurren circunstancias que impiden o dificultan aquel ejercicio, pues en tales supuestos, además de la perturbación que pueda experimentar el propio representante en el desempeño de sus funciones, estará en peligro el propio derecho de los ciudadanos a intervenir políticamente en el gobierno de la comunidad. En España ya se prevé la necesidad de articular respuestas a situaciones como la hospitalización, la convalecencia, el permiso parental, una larga enfermedad, el embarazo o el parto de alguno de sus componentes y las soluciones van desde la expresa delegación de voto (Cataluña, País Vasco) a las medidas que adopten las Cámaras (Canarias, Andalucía, Extremadura), entre las que puede estar las ya mencionadas de manera expresa en la Comunidad Valenciana: “sistemas de videoconferencia u otros sistemas técnicos adecuados”. No obstante, estas medidas únicamente ofrecen respuesta a las situaciones puntuales de emisión de voto, pero no abordan el conjunto del trabajo parlamentario ni, por  tanto, contemplan fórmulas que ofrezcan estabilidad temporal a las ausencias prolongadas de los parlamentarios; cosa que ocurrirá por vez primera en Castilla-La Mancha si resulta aprobada en los términos en los que redactó el parlamento autonómico la propuesta de reforma estatutaria.

A mi juicio, la sustitución temporal del cargo público representativo debiera aplicarse en los supuestos de enfermedad o lesión prolongada, permisos de maternidad y paternidad, incluidos los casos de adopción y acogimiento, suspensión temporal del cargo de diputado, senador o parlamentario autonómico, y cuando se imponga la pena de suspensión temporal de cargo público por tiempo inferior al que resta para la finalización del mandato. Tampoco debiera obviarse la posibilidad de que el nombramiento de un parlamentario como ministro le permitiera renunciar temporalmente al ejercicio de la función representativa, volviendo a ella si fuera cesado antes del fin de la Legislatura, de manera similar a lo que sucede en Bélgica, Dinamarca, Francia o Portugal, si bien en alguno de estos países la suspensión temporal se extiende a los secretarios de estado y es obligada al tratarse de cargos incompatibles.

La introducción de esta figura no plantea problemas de constitucionalidad y tendría que llevarse a cabo reformando la LOREG y los reglamentos de las Cámaras. En el ámbito autonómico, por medio de modificaciones en las leyes electorales respectivas y en los reglamentos de las Asambleas Legislativas.

En el derecho comparado es habitual utilizar el criterio de que la persona que temporalmente actuará como representante será la primera de la misma candidatura que no ha resultado elegida en el proceso electoral correspondiente; en el supuesto de que no acepte la sustitución se continuará con los siguientes candidatos en el orden en el que estén colocados; es lo que ocurre en Bélgica, Holanda, Portugal y Suecia.

En principio, se podrían utilizar esos mismos criterios en España, de manera que la sustitución temporal de los diputados al Congreso, autonómicos, miembros de los consejos insulares y cabildos, concejales y diputados provinciales, correspondiese a la primera persona de la candidatura que no hubiera resultado elegida, mientras que en el Senado la sustitución la desempeñaría el suplente. Sin embargo, tras la entrada en vigor de la reforma introducida en la LOREG por la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, avalada en su constitucionalidad por la STC 12/2008, de 29 de enero, parece más ajustado a la normativa vigente mantener el equilibro que se pretende trasladar desde la sociedad a los órganos políticos de representación ciudadana. Si se ha pretendido que la igualdad efectivamente existente en cuanto a la división de la sociedad con arreglo al sexo no se desvirtúe en los órganos de representación política con la presencia abrumadoramente mayoritaria de uno de ellos cuando se deba acudir a la sustitución temporal de un diputado al Congreso o autonómico, de un miembro de los consejos insulares o cabildos canarios o de un concejal, tendría que llamarse al primero de la lista no electo que sea del mismo sexo que la persona a sustituir y únicamente en el caso de que no fuera posible cubrir así la vacante temporal se acudiría al primero no electo del otro sexo. La sustitución temporal de los senadores correspondería en principio al suplente, sea o no del mismo sexo, pero si se trata de una candidatura agrupada en una lista entonces se podría utilizar el mismo criterio que para las restantes elecciones, de manera que ocuparía la plaza el siguiente no electo del mismo sexo. En cuanto a la sustitución de los senadores autonómicos se regiría por el criterio establecido por la Comunidad Autónoma correspondiente, si bien parece que debiera promoverse que el cargo se atribuyera a una persona del mismo sexo que el sustituido.En las circunscripciones de Ceuta y Melilla realizaría la sustitución el suplente previsto en el artículo 170 LOREG. En las diputaciones provinciales se atribuirá temporalmente el cargo al suplente del mismo sexo.

El sustituto o sustituta adquiriría la condición plena de parlamentario estatal, autonómico o europeo, o miembro de la entidad local de acuerdo con lo previsto en la normativa reguladora. A partir de ese momento desempeñaría sus funciones con igualdad de derechos y obligaciones que los demás cargos públicos representativos del órgano de que se trate. La sustitución temporal finalizaría cuando la persona sustituida se reincorporase a sus funciones representativas, bien por la terminación de la causa que la motivó (baja, permiso maternidad o paternidad, sanción o pena) o, cuando se trate de una sustitución solicitada voluntariamente, al reclamarlo el sustituido mediante escrito dirigido al órgano que aprobó la sustitución. El sustituto o sustituta cesaría automáticamente en su condición de cargo representativo, pero podría volver a ser llamado para realizar nuevas sustituciones si así se le requiriese en los casos que proceda.

Primera cuestión sobre la reforma electoral: la mayoría de edad para el ejercicio del sufragio.

Como se anticipó antes del verano, nos parece oportuno abrir, también por esta vía, un debate sobre el contenido que debería tener una eventual reforma de la normativa electoral. Para tratar de agilizar el debate se formularán de manera separada y periódica -una vez al mes- distintas propuestas, evitando, en la medida de lo posible, que las opiniones sean muy extensas.

Iniciamos ahora ese debate con la cuestión de la mayoría de edad electoral que, como es bien sabido, suele estar fijada en 18 años. En algunos casos es la propia Constitución la que ha establecido esa edad; es lo que sucede en el artículo 38 de la Constitución alemana; l 61 de la de Bélgica, el 57.1 de la de Estonia, el 14.1 de la de Finlandia, el 16.2 de la de Irlanda, el 50 de la de Noruega, el 48.2 de la portuguesa, el 18.3 de la Constitución de la República Checa, y en el artículo 2 del Capítulo III de la de Suecia. En América, por ejemplo, lo hacen el artículo 13 de la Constitución chilena, la Enmienda XXVI de la Constitución de Estados Unidos o el artículo 30 de la Constitución peruana. El artículo 14 de la Constitución brasileña permite el voto a los mayores de 16  años y menores de 18, edad a partir de la que el voto es obligatorio. En otros casos, como sucede en España, es el Legislador electoral el que ha fijado esa edad.

Es también conocido que la exigencia de una edad mínima para el ejercicio del sufragio es coherente con su configuración como instrumento para la participación política de la persona, que requiere la capacidad para autodeterminarse, para intervenir en la formación de las diferentes opciones políticas y para poder pronunciarse sobre ellas, lo que puede hacerse si se cuenta con capacidad suficiente para discernir entre unas y otras propuestas.

En mi opinión, es conveniente que la capacidad plena electoral se sitúe por debajo de los 18 años, como ya ocurre en algunos ordenamientos y como sucede en general con la capacidad para el ejercicio de otros derechos de impronta similar, como los de reunión y manifestación, el derecho de asociación, la libertad de expresión o la elección de los representantes sindicales. Y es que si se garantiza y promueve el ejercicio de estos derechos por los menores de 18 años no parece que existan motivos democráticamente aceptables para excluir al sufragio. No debe olvidarse que la reducción de la edad para la emisión del voto ha sido una constante a lo largo de la historia -en España hasta 1931 la edad electoral eran los 25 años; en 1931 se rebajó a 23 y en 1977 a 18- y sirve para fomentar el desarrollo de la participación política, tanto desde el punto de vista del individuo, como desde la perspectiva de la sociedad política en la que dicho individuo está integrado y a cuya existencia contribuye. En Austria, tras la reforma legal de 1 de julio de 2007, el ejercicio del sufragio en las elecciones legislativas y al Parlamento Europeo se ha situado en los 16 años, edad en la que también lo han establecido varios Cantones suizos.

A mi juicio, en España la nueva edad electoral podría establecerse en 16 o 17 años, pues se puede presumir que, en 2008, a esa edad se tiene capacidad de discernimiento suficiente para participar en un proceso electoral. Conviene recordar que, además de ejercer otros derechos políticos, con 16 años se puede trabajar o contraer matrimonio.

En España, esta reducción de la edad electoral no requiere, en nuestra opinión, una reforma constitucional que modifique el artículo 12, donde se prevé que los españoles son mayores de edad a los 18 años. Ese precepto establece la presunción de que por encima de esa edad todos los ciudadanos tienen la capacidad intelectiva necesaria, lo que excluye la posibilidad de que el Legislador que desarrolle el derecho fundamental pueda imponer un sufragio capacitario para intervenir en los asuntos públicos; pero por debajo de esa edad no se debe deducir en general una regla restrictiva de la eficacia de los derechos fundamentales, lo que resulta coherente con la consideración de la minoría de edad como un proceso durante el cual la psicología de la persona se va formando y, con ello, su capacidad de autodeterminación.

Debate sobre la reforma electoral.

 Es bien conocido que desde hace varios años se viene debatiendo sobre la necesidad de reformar la Constitución española de 1978 para modificar algunos de sus apartados. En fechas más recientes se ha empezado a especular, más que a debatir, sobre la oportunidad de reformar nuestro sistema electoral, que, como también es sabido, data de los años de la transición política a la democracia. Cuestiones como el mapa electoral, la fórmula D’Hondt, la barrera legal, el tipo de voto, los titulares del derecho,…, tienen su origen normativo en la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política y el Real Decreto-Ley sobre normas electorales, de 18 de marzo de 1977.

Transcurridos treinta años y un buen número de procesos electorales y, sobre todo, constatadas las virtudes y deficiencias del sistema, parece oportuno plantearse una reflexión colectiva sobre alguno de sus elementos estructurales: a título de ejemplo, 1) las condiciones para el ejercicio del sufragio activo (mayoría de edad electoral, requisitos para la participación política de los españoles residentes de manera permanente en el extranjero y de los extranjeros residentes permanentes en España); 2) el sufragio pasivo (además de las mencionadas para el sufragio activo, la posibilidad de la sustitución temporal de los representantes en los supuestos de baja por enfermedad, incapacidad, baja por maternidad o paternidad,…); 3) la ampliación del número de diputados a elegir para que se refleje “nuestra irregular demografía” y se optimice el principio de igualdad del sufragio; 4) la eventual adopción de otra fórmula electoral proporcional para que la presencia parlamentaria de cada opción política se corresponda con su implantación social; 5) la potenciación de las facultades del Legislador autonómico para que también en el proceso de selección de sus instituciones representativas se haga presente su capacidad de orientación política,…

Suscitar este debate es lo que se pretende aquí y ahora y para ello, en los próximos meses, se irán proponiendo de manera periódica elementos concretos sobre los que se puede centrar la discusión, si bien su carácter abierto permite, como es lógico, introducir por los participantes aspectos distintos a los apuntados o volver sobre cualquier aspecto ya debatido.