¿Por qué “estado de alarma” por coronavirus y no “estado de excepción”?

En el momento de publicar estas líneas (25 de marzo de 2020) está a punto de vencer la declaración de estado de alarma acordada por el Consejo de Ministros a través del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Su prórroga requiere la autorización del Congreso de los Diputados, momento a partir del cual  se puede hablar, en palabras del profesor Pedro Cruz Villalón, de un estado de alarma “parlamentario” o, cuando menos, “medio-parlamentario”, dado que no interviene el Senado. 

La mención al profesor Cruz Villalón no es, obviamente, gratuita: se trata, probablemente, y sin desconocer que otras personas se han ocupado con rigor de esta cuestión, de uno de los máximos expertos en España, por no decir el mayor, en lo que se puede denominar, genéricamente, el “derecho de excepción”. A estos asuntos dedicó, entre otros, el libro Estados excepcionales y suspensión de garantías, Tecnos, 1984, y el artículo “El nuevo derecho de excepción (Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio)”, Revista española de derecho constitucional, nº 2, 1981, págs. 93-130. Este último trabajo es el que sirve de base para las afirmaciones que se harán a continuación, que no pueden considerarse más que un muy breve resumen y que se centran en tratar de explicar la razón por la que en la situación vigente no cabría, en ningún caso, aplicar el estado de excepción ni dicho estado estaría justificado mientras no se alteren, en los términos que de inmediato se mencionarán, las circunstancias actuales. 

Precisa en su artículo Pedro Cruz que con la entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio el “derecho constitucional de excepción” es ya un derecho inmediatamente aplicable, sin entrar aún en la cuestión de las peculiaridades formales de esta aplicación. Al respecto, la Constitución española (CE) dedica el artículo 116, que cabe calificar de precepto —conscientemente— incompleto, pues, explica Cruz, aunque es minucioso al especificar que los estados excepcionales serán precisamente tres, pero por lo que se refiere a la naturaleza de cada uno de dichos estados y a las situaciones a las que dichos estados deben responder la Constitución no da la menor indicación, contentándose, como es sabido, con señalar la competencia y el procedimiento de su respectiva declaración. Ha sido el legislador, y no mucho después del intento de golpe de estado de 23 de febrero de 1981, el que ha definido los tres estados de alarma, de excepción y de sitio, señalando cuáles eran las emergencias a las que el constituyente había querido responder con cada uno de estos institutos. 

Y lo primero que cabe concluir es que cada uno de esos estados es una instituto diferentes y no son, por tanto, tres fases de una misma operación de defensa de la seguridad interior del Estado. Esta precisión es fundamental para entender lo que luego se dirá. 

Por lo que respecta al estado de alarma, y como es conocido, el Consejo de Ministros podrá declararlo cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad: a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud. b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves. c) Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos veintiocho, dos, y treinta y siete, dos, de la Constitución, y concurra alguna de las demás circunstancias o situaciones contenidas en este artículo. d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad. 

Pues bien, de la lectura conjunta del párrafo anterior resulta que hay tres situaciones que justifican de por sí la adopción de este estado (letras a, b y d) y otra (la c) que se vincula a las anteriores y eso implica que la paralización de servicios esenciales para la comunidad (por ejemplo, el sanitario) debe producirse en un contexto, por ejemplo, de crisis sanitaria, tal como una epidemia. No, por tanto, en el contexto de un problema de orden público y ello porque, como explica el profesor Cruz, el legislador ha efectuado una «despolitización» del estado de alarma, dejándolo al margen de las situaciones de desorden público o conflictividad social, para destinarlo a combatir las catástrofes naturales o tecnológicas (añadiríamos aquí sanitarias). 

En la Ley Orgánica 4/1981 no habla de «orden público» hasta que no se llega al estado de excepción y ello implica que no hay un paso intermedio -estado de alarma- entre el “orden” y el “desorden” públicos sino que se pasa directamente de la situación de normalidad al estado de excepción, sin que quepan situaciones intermedias más o menos ambiguas. En esta línea cabe recordar las palabras, durante su intervención parlamentaria, del entonces senador Fernando Morán, recientemente fallecido, “…no se trata de etapas, de escalas en una escalera con intensidad diferente del mismo proceso; se trata de situaciones cualitativamente distintas; el estado de alarma para unas situaciones que vienen de hechos naturales o sociales que ocurren en la historia; el estado de excepción para situaciones que afectan al orden público y que es previsible que no puedan atajarse por los medios ordinarios; y el estado de sitio ante procesos que afecten al orden constitucional”. 

En definitiva, ni hasta ahora fue constitucionalmente admisible declarar el estado de excepción ni lo será en el futuro mientras que, como prevé el artículo 13 de la Ley Orgánica 4/1981, “el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público” no resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo. 

No cabe, por tanto, en el actual estado de alarma suspender ninguno de los derechos fundamentales que sí podrían suspenderse con la declaración del estado de excepción: artículos 17 (libertad persona); 18, apartados 2 (inviolabilidad del domicilio) y 3 (secreto de las comunicaciones); artículos 19 (libertad de residencia y circulación); 20, apartados 1, a) (libertad de expresión) y d) (libertad de información), y 5 (secuestro de publicaciones); artículos 21 (derecho de reunión y manifestación); 28, apartado 2 (derecho de huelga), y artículo 37, apartado 2 (medidas de conflicto colectivo).

En suma, tenemos un gravísimo problema sanitario con gravísimas consecuencias personales, familiares, sociales, laborales, económicas, culturales… No tenemos un problema de orden público.

Pd. Una versión más actualizada en The Conversation (26 de marzo de 2020).

Sobre el estado de alarma y cuestiones vinculadas a él son recomendables, entre otros, los estudios de Francisco Fernández Segado, Ana Aba Catoira, Paloma Requejo Rodríguez, Carlos Garrido, Guillermo Villar, Isabel Álvarez Vélez, Nicolás Pérez Sola, Isidoro Espín, Carlos Vidal/David Delgado, Juan Manuel Alegre. 

 

8 pensamientos en “¿Por qué “estado de alarma” por coronavirus y no “estado de excepción”?

  1. Es un debate tan interesante como fundamental. Enhorabuena, Miguel, por explicar tu opinión con tanta claridad y con tanto fundamento.
    El problema que veo a tus principales elementos argumentales es que muy probablemente el legislador orgánico de 1981 estaban arrastrando un concepto preconstitucional de orden público, que ha impregnado el concepto mismo de los tres estados típicos de emergencia constitucional.
    El artículo 116 CE regula tipos, plazos y procedimientos de adopción, pero no distingue en qué consista el contenido “limitativo” de estos estados. Eso lo hace el artículo 55.1 CE. Y ahí es claro que la suspensión del artículo 19 necesita, por lo menos, la previa declaración del estado de excepción.
    Con el artículo 7 en la mano, lo que se produce es una suspensión general de ese derecho, con reserva (individualizada) de excepción. Esto no es una limitacion de alguna faceta de ejercicio del derecho fundamental, sino una suspensión general a toda la población y, por tanto, a todos los titulares del derecho fundamental.
    Lo que nos está poniendo de manifiesto ESTE estado de alarma es que en 1981 no estaban pensando, ni de lejos, en hasta qué punto una pandemia podía poner en jaque el orden público constitucional, representado en primer lugar por el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales. Ante la gravedad de las consecuencias del contagio, puede justificarse la suspensión de la libertad de circulación. Pero para eso el estado de alarma se queda corto.
    La duda es si, para cuadrar el estado material en el que estamos con el estado formal de emergencia, el estado de excepción previsto por la Ley 4/1981 es idóneo, necesario y proporcional. Tú piensas que no, porque consideras que el supuesto que tenemos ante nuestros ojos no entra en el artículo 13.1. Personalmente no lo veo tan claro. No tanto por una interpretación literal, o por una interpretación “histórica” de los debates parlamentarios (que redundaría en una interpretación del orden público muy apegada a nuestra tradición de “asonada” o rebelión política interna), sino por consideraciones teleológicas.
    Pienso que la finalidad del estado de excepción es dotar de garantías la suspensión de los derechos; fundamentalmente, la garantía del órgano de adopción (el congreso, con debate parlamentario) y la garantía de la duración (30 días+30 días).
    El estado de alarma se acaba, pienso, en 15 días + 15 días. Ya tenemos fecha de caducidad: el 11 de abril ¿Y si, llegados a esa fecha, resulta que tenemos que prorrogar quince días más el confinamiento? ¿Qué hacemos? ¿Otro estado de alarma? Se puede?
    Lo seguiremos discutiendo, porque merece la pena y porque no nos queda más remedio que aprender de esta situación para que, cuando venga la próxima, no nos coja con los deberes jurídicos sin hacer.

    • Moitas grazas a ti, Carlos. Tu comentario podría ser en sí mismo otra entrada o una entrada-réplica a la mía. Coincido mucho más de lo que pudiera parecer con tu posición y, sobre todo, coincido en la necesidad de seguir debatiendo y dar, en su momento, una respuesta jurídica más adecuada a situaciones como las que estamos viviendo-padeciendo. Forte aperta, Miguel

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