Henri Lefevbre reivindicó en La revolución urbana el desorden propio de las ciudades porque cumple funciones informativas, simbólicas y de esparcimiento y, en suma, porque revela la existencia de vida social. Ese desorden resulta estigmatizado por la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, para la protección de la seguridad ciudadana (LOPSC), que aspira a lograr una suerte de “tranquilidad”, de la que se considera son enemigos los que llevan sus reivindicaciones y protestas a las vías e infraestructuras públicas, quienes emiten imágenes “sin autorización policial” en los espacios virtuales; incluso, los que simplemente tratan de encontrar en las calles una forma de sobrevivir, pues se considera infracción de la seguridad ciudadana la venta ambulante no autorizada.
Una manera de combatir ese desorden es generando entre los que lo practican una suerte de “efecto desaliento” mediante la imposición de frecuentes y, relativamente, cuantiosas sanciones económicas, a veces de mayor importe que el que supondría un castigo penal, y a través de un procedimiento en el que las “denuncias, atestados o actas formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubiesen presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los denunciados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario” (art. 52 LOPSC).
Y los datos oficiales sobre actuaciones en materia de protección de la seguridad ciudadana publicados por el Ministerio del Interior son ilustrativos de la potencia desalentadora que tiene la LOPSC sobre el ejercicio de derechos fundamentales en las calles; veamos algunos ejemplos:
Primero. Según el artículo 37 LOPSC “son infracciones leves: 1. La celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los artículos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgánica 9/1983…” Este precepto permite sancionar incumplimientos formales de la ley que regula el derecho de reunión aunque los mismos no generen inseguridad ciudadana y se ha aplicado 13 veces durante el segundo semestre de 2015 [los primeros meses de vigencia de la Ley] por un importe de 8.000 euros; a lo largo del año 2016 se impusieron 131 sanciones que, en conjunto, ascendieron a 19.940 euros.
Al respecto, cabe recordar la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en el caso Yılmaz Yıldız y otros c. Turquía, de 14 de octubre de 2014, que trae causa, en pocas palabras, de una multa de 100 liras turcas (unos 62 euros) impuesta a los demandantes por haber participado en diversas concentraciones pacíficas ante varios hospitales para protestar por un cambio en la gestión de los centros de salud. El TEDH resolvió, entre otras cosas, que toda concentración o manifestación en un lugar público provoca ciertas molestias en la vida cotidiana y es importante que las Autoridades muestren cierto nivel de tolerancia ante esas reuniones si son pacíficas; que la imposición de sanciones administrativas por participar en una manifestación pacífica resulta desproporcionada y no necesaria para mantener el orden público y que esa sanción puede tener un efecto desaliento y actuar como un desincentivo para participar en reuniones semejantes.
Segundo.- El artículo 36.23 LOPSC considera infracción grave “el uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad…” De acuerdo con los datos ofrecidos por el Ministerio del Interior, en el segundo semestre de 2015 se impusieron 12 sanciones al amparo de este precepto por un importe total de 7.311 euros; a lo largo de 2016 se impusieron 32 sanciones por valor de 19.377 euros.
Esta previsión legal es de muy dudosa constitucionalidad; en primer lugar, porque las autoridades y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ejercen funciones públicas de extraordinaria relevancia y están sujetas, en dicho ejercicio, al control ciudadano y de los poderes públicos, lo que debe implicar que, con carácter general, la regla sea la contraria: el derecho a recabar fotos o datos, premisa aceptada en su día en la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. En esta línea se han manifestado tanto el TEDH -caso Sürek c. Turquía (número 2) de 8 julio 1999- como el Tribunal Constitucional (STC 72/2007, de 16 de abril), que avaló la publicación de una foto en la que se identificaba a una agente de la policía local de Madrid que participó en un desahucio.
En segundo lugar, el artículo 36.23 establece una censura previa, prohibida expresamente por el artículo 20 de la Constitución (CE), al aludir al uso no autorizado de imágenes y datos (véase la STC 187/1999, de 25 de octubre).
Tercero. Según el artículo 36.4 LOPSC constituyen infracción grave “los actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio legítimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecución de acuerdos o resoluciones administrativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente establecidos y no sean constitutivos de delito”. Parece obvio que si se producen dentro de los procedimientos legalmente establecidos no podría haber infracción. Aquí se estarían sancionando, entre otras, las actuaciones que han tratado de frenar o demorar los desahucios pero no queda claro, lo que es especialmente importante al configurarse como infracción grave, qué tipo de actos deben ser ni si tienen que ser claros y adecuados para impedir el mencionado cumplimiento de resoluciones administrativas o judiciales. Las estadísticas del Ministerio del Interior nos indican que en el segundo semestre de 2015 se impusieron 109 sanciones con fundamento en este apartado y por un importe total de 66.905 euros; en todo 2016 se impusieron 355 sanciones por valor de 220.636 euros.
Cuarto. El artículo 37.4 de la LOPSC tipifica como infracción leve “las faltas de respeto y consideración cuyo destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones de protección de la seguridad, cuando estas conductas no sean constitutivas de infracción penal”. Y es llamativo el elevado número de sanciones que se han justificado en este precepto -el segundo más aplicado de toda la LOPSC-: 3.130 sanciones en el segundo semestre de 2015 por valor de 469.203 euros y 19.497 en 2016 que ascendieron a 3.006.761 euros.
Si resulta que convocar una manifestación pacífica incumpliendo algún requisito formal, tomar y divulgar fotos de los agentes de la autoridad sin su consentimiento, oponerse de forma pacífica a un desahucio o faltar al respeto a un miembro de las fuerzas de seguridad -a juicio del propio agente- tiene como consecuencia una multa, en unos casos (primero y cuarto) de entre 100 y 600 euros y, en otros (segundo y tercero), de entre 601 y 30.000, no parece exagerado pensar que se está generando “un efecto … disuasor o desalentador del ejercicio de los derechos fundamentales implicados en la conducta sancionada” (STC 136/1999, de 20 de julio; STEDH de 22 de febrero de 1989, Barfod c. Noruega).
Dado que la LOPSC fue recurrida en 2015 ante el Tribunal Constitucional parece obvia la necesidad de un pronunciamiento urgente que determine si este efecto desaliento es compatible con nuestra Constitución. Por si acaso ya llegó un primer aviso desde Estrasburgo: las “devoluciones en caliente” previstas en dicha Ley son contrarias al Convenio Europeo de Derechos Humanos (asunto N.D. y N.T. c. España, de 3 de octubre de 2017).
Texto publicado en Agenda Pública el 11 de enero de 2018.
El derecho y el revés 
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Descubriendo como por causalidad este artículo en twitter (es imperdonable que no me lo haya leído antes y se me haya escapado) me sorprende la visión sobre la LO 4/2015. En mi opinión no es tan mala si la pones en perspectiva, y sobre todo si la comparas con la LO 1/1992 y con la sociedad tan distinta con la que le toca lidiar.
En primer lugar, por seguir el orden del post, el art. 32 LOPSC es una copia del artículo 23 de la LO 1/1992, anterior LOPSC, con la diferencia que en 2015 es leve, pero la de 1992 las consideraba graves. Y nos ha durado 23 años.
Sobre la filmación de imágenes de agentes, es cierto que a priori puede resultar contrario al ordenamiento, pero es evidente que puede existir una justificación. En primer lugar no tengo dudas que el derecho a la información del art. 20 CE es un uso autorizado de las imágenes.
La SAP M 6951/2015 ha establecido que lo que se prohíbe no es la grabación sino la difusión no autorizada de las mismas. En esta restricción ponderaría la seguridad de los agentes en un mundo global dónde a través de las Redes Sociales cualquiera puede averiguar datos de índole personal sobre él.
La citada sentencia en su FJ 1º desarrolla: “En principio no parece ilícito el hecho de grabar en un espacio público la actuación policial, salvo que concurrieran circunstancias excepcionales que pudieran comprometer la seguridad de los agentes o el éxito de la operación. Es más, parece coherente con los principios que dimanan de los arts. 104 y 106 CE el hecho de que pueda verificarse la sujeción a la ley de la intervención incluso mediante una grabación”. Por lo tanto, con la depuración operada por la jurisprudencia, lo que parece uso no autorizado es el uso privado en Redes sociales u otros medios de grabaciones de agentes cuando exista posibilidad de ponerlo en riesgo, por seguridad de instalaciones críticas y para garantizar la efectividad de la operación, quedando exento la comisión de un delito (entiendo se podría usar como prueba) y entendiendo la libertad de prensa como un uso autorizado por mandato constitucional y por la reserva que se hace en el propio 36.23 in fine.
Sobre los motivos tercero y cuarto, entiendo que el Estado se dote de instrumentos ante los nuevos problemas que van surgiendo, como por ejemplo los intentos de frenar alzamientos hipotecarios. Sin entrar a discutir la justicia o injusticia de los desahucios, el Derecho ha nacido para ser ejecutado y por ello se han de articular mecanismos coercitivos. Si quedara sin sanción impedir a los agentes o funcionarios realizar su trabajo quedaría en manos de un colectivo más o menos amplio cumplir determinadas decisiones judiciales. Sobre la falta de respeto, me pregunto ¿Qué derecho ampara al que insulta a un agente de la Ley? El derecho a ofender inherente a la libertad de expresión ¿Alcanza para insultar individualmente a un agente de la Ley con impunidad?
Sobre las sanciones, mucho se ha criticado pero en realidad comparando con la legislación de 1992, se puede decir que esta Ley sanciona con menor cuantía.
En la LO 1/1992, las sanciones para las faltas muy graves oscilan entre los cinco millones de pesetas y los 100 millones; 50.000 ptas. a 5 millones para las graves y hasta 50.000 las leves. Según la Ley actual, las sanciones son (artículo 39):
Las infracciones muy graves se sancionarán con multa de 30.001 a 600.000 euros; las graves, con multa de 601 a 30.000 euros, y las leves, con multa de 100 a 600 euros.
El único cambio en cuanto a la cuantía de las sanciones, es que la sanción para las faltas leves se ha incrementado en 300 €, mientras el resto, se han mantenido invariable durante estos 23 años.
En 1992, el Salario mínimo español estaba en 338 €, en la actualidad, es de 648,60. Sin embargo, la cuantía de las multas de la tan denostada ley, ya hemos dicho que se mantienen prácticamente invariables con excepción de la variación en las faltas leves. Es muy fácil de ver, que si los salarios se han duplicado y las multas no han variado, la sanción es la mitad de gravosa para el ciudadano.
Espero no haberme extendido demasiado.
Hola Manuel, muchas gracias por los comentarios. Trato de responder a lo que planteas: en este texto, breve por «exigencias del guión», me centro en valorar la Ley vigente; que en la anterior hubiera contenidos similares no hace mejor, tampoco menos mala, a una y otra. En ese punto me parecen las dos censurables.Sobre la exigencia de autorización previa para la toma de imágenes nos encontramos ante una forma de censura, lo que está radicalmente prohibido por la Constitución; si se hace un uso inadecuado habrá que responder pero no se puede imponer una «autorización» para publicar una foto; por cierto, hay una sentencia del Tribunal Constitucional, la 72/2007, que deja meridianamente claro que fotografiar a una agente de la autoridad en el ejercicio de sus funciones en un sitio público está amparado constitucionalmente.
En el tema de los desahucios la Ley permite sancionar sin que haya habido una oposición efectiva a los mismos, lo que parece carente de justificación.
El insulto no es un ejercicio de la libertad de expresión pero con esta Ley, y la presunción de veracidad de las diligencias policiales, queda a discreción del «ofendido» decidir si hubo insulto, o no, debiendo ser el presunto ofensor el que tenga que acudir a los tribunales y asumir los costes correspondientes.
En cuanto al importe de las sanciones me pareció tan abusivo en la Ley del 92 como en la actual y son mucho más graves que las previstas en el Código penal para hechos más graves.
Por todo ello, el balance, para mi, no puede ser más desalentador.
Un saludo, Miguel Presno