Propuesta de reforma de la Constitución para promover la participación ciudadana.

En la Junta General del Principado de Asturias se está tramitando una iniciativa de reforma de los artículos 87.3, 92 y 166 de la Constitución (CE), impulsada por 7.700 personas a través del derecho de petición (art. 29 CE). Esa propuesta fue asumida por el Grupo Parlamentario de Izquierda Unida y fue aprobada su toma en consideración el 24 de mayo de 2013.

Hoy, 17 de febrero, comparecimos ante la Comisión de Presidencia del Parlamento asturiano para informar de esta propuesta los profesores de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo Francisco Bastida, Benito Aláez y yo mismo, Miguel Presno.

Aunque en breve estará disponible en el Boletín de la Junta General la transcripción de las respectivas aportaciones, añado aquí el contenido de lo que preparé para mi intervención, aunque finalmente debió ser más breve por razones del tiempo disponible.

I.- Origen de la iniciativa.

Es una iniciativa ciudadana promovida en Asturias por 7.700 personas que se articuló al amparo del derecho fundamental de petición (art. 29 Constitución, CE en lo sucesivo). Posteriormente fue registrada por el Grupo Parlamentario de Izquierda Unida en la Junta General y, el 24 de mayo de 2013, resultó aprobada su toma en consideración por esta Cámara.

 II.- La competencia de la Junta General del Principado para aprobarla.

La Junta General (JGPA) tiene plena capacidad para proponer reformas constitucionales, no en vano es también “Estado” y la CE ha querido integrar a las instituciones autonómicas en la fase de iniciativa del proceso de cambio de la norma fundamental. No hay, pues, obstáculos jurídicos ni políticos para que la JGPA remita a las Cortes Generales esta iniciativa.

El propio Presidente del Gobierno ha instado al Parlamento de Cataluña para que, en su caso, canalice por la vía de las propuestas de las Asambleas Legislativas Autonómicas las iniciativas de reforma constitucional.

III.- La filosofía política de la propuesta.

Esta propuesta comparte, en la línea defendida por Habermas, la idea de una democracia en la que los procesos de formación de la voluntad política institucionalizada en los Parlamentos estén conectados con una opinión pública no formalmente articulada, lo más argumentativa posible. En ese mismo sentido, ya Hans Kelsen defendió (Esencia y valor de la democracia, 1920) que es característico de la “democracia real” la existencia de un flujo permanente desde la comunidad de los dirigidos a la posición de los dirigentes del Estado, para lo que propone que se haga “partícipe [al pueblo] en la legislación en mayor medida de lo que es común en el sistema del parlamentarismo donde el pueblo queda limitado al acto de la elección”; él alude como instrumentos al servicio de esa reforma al referéndum y a la iniciativa legislativa popular.

 IV.- La participación directa de la ciudadanía como parte de la esencia y valor de la democracia.

Las tesis que han venido despreciando o, cuando menos, rechazando las posibilidades que ofrecen los instrumentos de participación directa adoptaron, en una primera forma, una posición elitista; así, para Edmund Burke solo los que integran el Parlamento tienen la capacidad suficiente para deliberar y decidir acerca de la “cosa pública”.  Esta tesis es poco coherente con la defensa de un sistema parlamentario moderno, pues parece extraño que si los ciudadanos no son virtuosos políticos se les considere sin embargo capaces de seleccionar adecuadamente a sus representantes

Otras argumentaciones más modernas consideran que abrir las puertas a la participación directa de la ciudadanía en los asuntos públicos puede poner en grave peligro alguno de los logros democráticos que tanto ha costado conseguir. Se olvida, en estas tesis, que se pueden articular mecanismos que aseguren una deliberación pública y plural de las decisiones a tomar, así como instrumentos de tutela de las minorías (control por parte del Tribunal Constitucional, por ejemplo).

Por otra parte, esa desconfianza en la capacidad ciudadana parece más propia de una concepción paternalista inadmisible en una sociedad democrática avanzada. En esta línea, un especialista como Stephen Tierney (Constitutional Referendums: The Theory and Practice of Republican Deliberation, Oxford University Press, 2012) recuerda que no hay una evidencia que demuestre que un referéndum, por definición, es más susceptible de manipulación que unas elecciones. Los legisladores electos y los gobiernos también se enfrentan a la presión de los medios de comunicación y de los grupos de interés. Tampoco puede afirmarse con rotundidad que sólo las instituciones representativas garantizan una deliberación informada.

Insiste Tierney pero también otros autores como Giddens (The Third Way: The Renewal of Social Democracy, Polity Press, 1998, p. 75) en que en sociedades con una progresiva concienciación política de la ciudadanía es incongruente limitar la intervención política de esos ciudadanos a los procesos electorales.

Quizá no sería necesario añadir que no se trata de eliminar ni de deslegitimar, por la vía de las formas de participación directa de la ciudadanía, a las instituciones representativas como ésta en la que nos encontramos, sino de complementarlas, algo que ha generado resultados muy positivos en países como Estados Unidos, Canadá, Uruguay, Nueva Zelanda, Irlanda, Italia o Austria, por no mencionar, por sus peculiaridades históricas y sociopolíticas, el caso de Suiza.

V.- La postergación de la participación ciudadana en la CE de 1978.

En los debates constituyentes, y a propósito tanto de la iniciativa legislativa popular como respecto al referéndum, se evidenció la enorme desconfianza de los parlamentarios respecto de los instrumentos de participación política directa, lo que hay que situar en el contexto de la transición de la dictadura a la democracia y la pretensión de asentar un sistema de partidos y unas instituciones representativas inexistentes en ese momento, pero para ello se exageraron los peligros de la intervención de los ciudadanos, se desvirtuó la eficacia de instituciones de participación directa en el derecho comparado y, desde luego, no se hizo nada, y con la democracia ya consolidada, para atribuirles la relevancia que merecen.

Sin embargo, tales reticencias –se habló de peligro para la democracia, de riesgo de división del país, de presión a las Cámaras, de la creación de un régimen extraordinariamente frágil- no estaban presentes en el Anteproyecto de Constitución, donde se incluyeron previsiones idénticas a las que ahora se presentan, ni, en todo caso, parecen corresponderse con la realidad actual de la sociedad española.

 VI.- La iniciativa popular en la Constitución de 1978.

1.- Su exclusión en materia de reforma constitucional.

En términos democráticos, llama la atención que los ciudadanos integrados en el cuerpo electoral no puedan participar en una iniciativa tan relevante para el sistema democrático como es la reforma de su norma suprema. Tal cosa no estaba prevista en términos tan excluyentes en el Anteproyecto de Constitución pues el artículo 157 –“La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos del artículo ochenta”- remitía al artículo 80, donde se regulaban las diferentes iniciativas legislativas, incluida la popular. Como es sabido, el vigente artículo 166 alude exclusivamente a los apartados 1 y 2 del artículo 87, no al apartado 3.

En la sesión de la Comisión Constitucional celebrada el 20 de junio de 1978, se debatió una enmienda “in voce” de Unión de Centro Democrático para acotar el alcance de la iniciativa y el Diputado Gabriel Cisneros sostuvo que

“está más que justificada esta cautela porque la apertura de la iniciativa de la reforma constitucional a la iniciativa popular desnaturalizaría ciertamente la configuración que de la reforma constitucional hace el artículo 160”.

A lo que Manuel Fraga contestó:

“es un error porque restringe la verdadera democracia dentro de la Constitución, cuyo equilibrio entre la representativa, en la que actúan los partidos como intermediarios…, y aquella otra, en la cual las fuerzas sociales en momentos determinadas, fuera de la estructura de los partidos y paralelamente a ella, pueden plantear grandes causas en torno a una idea de la familia, de la educación,… y a tantas otras, es un equilibrio necesario…

la iniciativa, popular, en materia constitucional, sí que es un hecho ampliamente desarrollado en el Derecho constitucional moderno… suprimirla en materia constitucional sería, primero, reforzar la partitocracia; segundo, seguir un concepto de democracia gobernada, más que de democracia gobernante,… pero, por encima de todo, poner, a lo que debe ser la seguridad y permanencia en la Constitución, un inconveniente, una nueva posibilidad de que cauces cerrados se conviertan en lugares ciegos donde un día la demasía de una crecida de las aguas pueda producir destrozos irreparables”.

La iniciativa popular para el cambio de la Constitución está prevista en la Constitución de la Confederación Helvética, donde se exige la firma de 100.000 ciudadanos para una reforma total o parcial de la Norma Fundamental; en Letonia pueden promoverla la décima parte de los electores; en Rumania 500.000 ciudadanos y en Lituana 300.000 electores. En Austria 200.000 ciudadanos con derecho a voto o la mitad de los que tengan derecho a voto en cada uno de tres Estados pueden presentar proposiciones de leyes constitucionales.

2.- Las materias excluidas a la iniciativa legislativa popular.

En el debate constitucional aparecieron todo tipo de reticencias respecto a las materias legislativas susceptibles de iniciativa popular, llegándose a mencionar la posibilidad de “conflictos gravísimos… que podrían ser planteados por minorías, por grupos extraparlamentarios minoritarios, y en ciertas cuestiones concretas podrían crear conflictos graves al funcionamiento adecuado del sistema”.

Eso provocó que durante la tramitación se acotase todavía más el ámbito de la  iniciativa, pues en la redacción inicial quedaban fuera la legislación tributaria, la materia internacional y la prerrogativa de gracia, pero no las leyes orgánicas. El resultado final y conocido es que no cabe tampoco en materias propias de Ley Orgánica, lo que supone, entre otras cosas, la exclusión del desarrollo legislativo de los derechos fundamentales y libertades públicas.

Parece que se quiere ahorrar al Legislador eventuales presiones políticas externas respecto a un conjunto de materias especialmente sensibles pero de lo que se trata en un sistema democrático es, precisamente, de que las personas destinatarias de las decisiones políticas y normas jurídicas puedan dialogar con el Legislador, al menos en la forma de petición legislativa sujeta a reglas sustanciales y formales, y si en algún ámbito deben poder hacerlo, sin que eso suponga presión ilegítima alguna, es en las materias política, social o económicamente más sensibles. Lo que parece profundamente antidemocrático es que se excluyan de esa forma mínima de debate materias tan relevantes para la vida ciudadana como las normas electorales o derechos fundamentales como la vida, la libertad personal, la educación, la huelga, las reuniones y asociaciones,…

Ni Italia ni Austria prevén límites materiales a este tipo de iniciativas y eso es lo que también se defiende en esta Propuesta. No cabrían iniciativas de esta índole en materia presupuestaria, pues, como es bien conocido, están reservadas al Gobierno.

3.- El número de personas que debe respaldar la iniciativa legislativa popular.

Por si las exclusiones materiales no ejercieran ya un fuerte efecto disuasorio para las iniciativas legislativas populares, el constituyente añadió otra barrera: la exigencia de que sea respaldada por, al menos, 500.000 firmas ciudadanas.

En Italia, un país con mucha más población que España, el número mínimo requerido son 50.000 firmas, cantidad prevista también en países mucho menos poblados como Hungría o Lituania. La cifra es inferior en Portugal (35.000) y Eslovenia (5.000). En un Estado como Polonia, con una población un poco menor que la española, el respaldo a la iniciativa legislativa popular se reduce a la quinta parte: 100.000 firmas. Y en la reciente regulación de la iniciativa legislativa europea se ha fijado el número total de firmas en 1.000.000, el doble que en España, pero, mucho más fácil de alcanzar si se tiene en cuenta el número potencial de firmantes, incluso con la exigencia de que sean de al menos de siete de los 28 Estados miembros de la UE y cuenten con un número mínimo de firmantes en cada uno de ellos.

Este elevado número de firmas, y los requisitos exigidos para autenticarlas, que pueden demorar durante un año su recogida, ya representan suficiente obstáculo sin que haga falta restringir las materias sobre las que puede versar la iniciativa.

VII.-  La regulación del referéndum en la Constitución de 1978.

En la Constitución de 1978 no se habilita a los ciudadanos para solicitar la convocatoria de un referéndum ni se prevé el carácter legislativo de las consultas, contemplado en otros ordenamientos como el norteamericano o el uruguayo y, por citar uno muy próximo jurídicamente hablando, el italiano, y también previsto en el Anteproyecto, cuyo artículo 85 disponía que

“1. La aprobación de las leyes votadas por las Cortes Generales y aún no sancionadas, las decisiones políticas de especial trascendencia y la derogación de leyes en vigor, podrán ser sometidas a referéndum de todos los ciudadanos. 2. En los dos primeros supuestos del número anterior el referéndum será convocado por el Rey, a propuesta del Gobierno, a iniciativa de cualquiera de las Cámaras, o de tres asambleas de Territorios Autónomos. En el tercer supuesto, la iniciativa podrá proceder también de setecientos cincuenta mil electores. 3. El plazo previsto en el artículo anterior, para la sanción real, se contarán en este supuesto, a partir de la publicación oficial del resultado del referéndum. 4. El resultado del referéndum se impone a todos los ciudadanos y a todos los órganos del Estado. 5. Una ley orgánica regulará las condiciones del referéndum legislativo y del constitucional, así como la iniciativa popular a que se refiere el presente artículo y la establecida en el artículo 80”.

Este texto, que tenía en España el precedente del artículo 66 de la Constitución de 1931, resultó modificado parcialmente por la Ponencia constitucional y experimentó una completa transformación a su paso por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas.

Como resultado, tanto en los supuestos de  referéndum en sentido estricto, por tratarse de la aprobación o modificación de una norma jurídica (modalidades contempladas en los artículos 151.2.3º, 152.2, 167 y 168 de la Constitución), como en el caso de las consultas de naturaleza estrictamente política (supuesto al que se hace mención en el artículo 92 del texto constitucional), el papel atribuido a los ciudadanos es, en esencia, pasivo.

En la consulta prevista en el artículo 92, la propuesta está reservada al Presidente del Gobierno y debe ser autorizada por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Como recuerda un experto de prestigio mundial como Arend Lijphart (Democracies: Pattern of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, New Haven y Londres, Yale University Press, 1984): “cuando los gobiernos controlan el referéndum, tenderán a utilizarlo solamente cuando esperen ganar”.

Por compararnos con un país y un sistema constitucional similar, los ciudadanos españoles no pueden impulsar estas consultas populares, a diferencia de lo que ocurre en Italia, donde, primero, se concede al electorado, en un número de 500.000 personas, la posibilidad de iniciar una consulta abrogativa y, además, se permite a los promotores de un referéndum participar en la campaña de propaganda previa.

En España las dos únicas consultas populares celebradas al amparo del artículo 92 de la Constitución fueron la de 12 de marzo de 1986 cuando se preguntó al electorado si consideraba “conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en los términos acordados por el Gobierno de la Nación?”, y la de 20 de febrero de 2005, donde la pregunta fue: “¿Aprueba usted el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa?”

Por contraposición, el impulso de la ciudadanía ha permitido que en Italia se celebraran 17 convocatorias en las que se sometieron a consulta 67 cuestiones derogatorias, algunas sobre asuntos de tanta relevancia política, social y económica como el divorcio (1974), la financiación de partidos políticos y la protección del orden público (1978), el aborto, la cadena perpetua o las medidas antiterroristas (1981), varias cuestiones relativas a las centrales nucleares (1987), la privatización de la televisión pública, la publicidad televisiva y las elecciones municipales (1995), diversas cuestiones electorales (1999 y 2000), la investigación con embriones y la fecundación asistida (2005), las candidaturas electorales (2009) o las privatizaciones, la energía nuclear y los impedimentos procesales a favor de los miembros del Gobierno (2011). Si bien la participación ciudadana en estas consultas ha ido oscilando, en las celebradas en 2011 el índice fue del 57’4%, lo que supuso que acudieran a las urnas casi 27 millones de italianos. 

VIII.-  El contenido de la propuesta.

Como es conocido, en la propuesta se solicita la modificación de los artículos 87.3, 92 y 166 de la Constitución.

En el primer caso se pretende la supresión del párrafo del apartado 3 del artículo 87 que prohíbe la iniciativa legislativa popular en las materias que allí se enumeran.

En el segundo incorporar, junto a las consultas políticas ya previstas en el enunciado actual, los referendos sobre leyes, añadiendo la legitimación para promoverlos a las Cámaras de las Cortes Generales, a la suma de tres Parlamentos autonómicos y a la propuesta de 500.000 electores.La consulta sería vinculante siempre que hubiera un quórum mínimo de participación (la mayoría del cuerpo electoral) y se aprobara por la mayoría de los votos válidamente emitidos. Siendo conscientes de que habría que concretar más cosas (posibles fechas de celebración, eventual control de constitucionalidad de la propuesta), el desarrollo tendría que hacerlo la Ley Orgánica reguladora de las modalidades de referéndum.

En el artículo 166 se pretende permitir, en conexión con el 87, la iniciativa ciudadana de reforma constitucional.

IX.- Conclusiones.

1ª.- La iniciativa pretende mejorar la calidad del sistema democrático español.

2ª.- Se emplea un instrumento previsto para ello en la propia Constitución española: una petición ciudadana asumida por un Grupo Parlamentario y su aprobación por una Asamblea Legislativa autonómica legitimada para dicho fin.

3ª.- La Constitución española adolece de insuficiencias importantes en lo que a la participación ciudadana se refiere.

4ª.- La reforma de la Constitución es posible en las materias que aquí se proponen y se puede llevar a cabo de manera sencilla y rápida.

5ª.- Las propuestas aquí incluidas no son ajenas a la historia constitucional española pues se incluyeron en el Anteproyecto de Constitución y estuvieron presentes en la Constitución de 1931, que a su vez influyó en la vigente Constitución italiana.

6ª.- Los argumentos que se usaron en 1978 en contra de estas propuestas carecen hoy de toda vigencia.

7ª.- Una propuesta más amplia –incluye cuestiones territoriales- pero que defiende reformas casi idénticas a las aquí recogidas es la formulada por un grupo de profesores de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza (puede descarse pinchando en el título): Dicha propuesta ha sido asumida por el PSOE de Aragón

8ª.- Propuestas muy similares o idénticas se aplican con éxito en países como Estados Unidos, Canadá, Uruguay, Nueva Zelanda, Irlanda, Suiza, Austria o Italia. Creemos que la capacidad deliberativa y la madurez democrática de los ciudadanos españoles no es menor que la de los nacionales de estos países.

9ª.- En una sociedad como la española, donde los ciudadanos se muestran cada vez más comprometidos con la vida política, es poco coherente, y nada democrático, reducir su participación a los procesos electorales.

10ª.- La democracia española tiene mucho que ganar y nada que perder mejorando la implicación de la ciudadanía en la vida política del país, haciendo posible, en suma, que el pueblo gobernado pueda ser, en mayor medida, pueblo gobernante.