En las siguientes líneas transcribiré, con más o menos fidelidad, lo que expuse en el seminario organizado por el Área de Dret Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra el 11 de febrero de 2021 y que tuvo como título “Las elecciones catalanas en el contexto de la COVID-19”. Agradezco al Área de Dret Constitucional y, en especial, a los profesores Alejandro Sáiz y Andrés Cervantes la invitación y las facilidades para participar.
La exposición se estructuró en 4 partes, de diferente extensión: en primer lugar, el marco normativo de la COVID-19 en España; luego, el precedente que supuso el aplazamiento de las elecciones vascas y gallegas; en tercer lugar, la judicialización de los procesos electorales, especialmente en Cataluña y, finalmente, la institucionalización de los partidos políticos en la toma de decisiones electorales. No me ocupé, aunque eso lo plantearon en el debate otros participantes, de otras cuestiones como si se había dado el presupuesto de hecho para la disolución automática del Parlament o si tenía competencia el Vicepresidente del Gobierno de la Generalitat para firmar el Decreto 1/2021, de 15 de enero, por el que se deja sin efecto la celebración de las elecciones al Parlamento de Cataluña del 14 de febrero de 2021 debido a la crisis sanitaria derivada de la pandemia causada por la COVID-19.
Como es sabido, el marco normativo que ha venido siendo utilizado en España para hacer frente a la pandemia ha sido el que proporciona la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, que ha fundamentado la declaración de tres estados de alarma por los Decretos 463/2020, de 14 de marzo; 900/2020, de 9 de octubre y 926/2020, de 25 de octubre. Al margen de otras consideraciones, como las disfuncionalidades que han generado estos Decretos, parece claro que dicha Ley Orgánica no incluye previsión alguna expresa para su aplicación a un proceso electoral, como no sea la posibilidad, tanto en el estado de alarma como en el de excepción, de limitar la circulación y permanencia de personas en determinados lugares, como podrían ser los colegios electorales. Desde luego, no se contempla, porque además la Constitución tampoco lo permitiría, la suspensión de unas elecciones generales, autonómicas o locales.
En segundo lugar, hay que recordar lo ocurrido con las elecciones gallegas y vascas del pasado año: se habían convocado el 10 de febrero para su celebración el 5 de abril y fueron “dejadas sin efecto” por sendos decretos de los respectivos presidentes autonómicos de 17 de marzo, tres días después de la entrada en vigor del primer estado de alarma. Se argumentó la imposibilidad, por el contexto de la pandemia y de las medidas de confinamiento, que no era viable, en términos de salud pública y de participación política, desarrollar un proceso electoral en esas condiciones. Esos argumentos se respaldaron jurídicamente con las respectivas leyes electorales y de gobierno alegando que quien podía convocar las elecciones podría también aplazarlas, que habían sido oídos los partidos políticos y las juntas electorales y que las elecciones se harían en cuanto fuera posible. Estos decretos no fueron recurridos ante los tribunales.
En mi opinión, estas medidas carecían de fundamento jurídico adecuado, pues no existía una habilitación legal y no es convincente sostener que siendo elecciones anticipadas convocadas “voluntariamente” quien había convocado podía luego aplazar: una facultad no implica la otra y una vez convocadas unas elecciones no puede quedar, salvo causa legalmente justificada, a voluntad del convocante su celebración o no; otra cosa es que, efectivamente, era impensable celebrar unas elecciones en dichas circunstancias.
Habría que añadir que en las elecciones del 12 de julio no se pusieron los medios adecuados para que pudieran votar quienes estaban confinados, lo que supuso, a mi juicio, una lesión de su derecho de participación política. Y, por cierto, el recurso presentado por el Partido Acción Solidaria Europea para suspender las elecciones vascas del 12 de julio fue resuelto por el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) del País Vasco el 25 de enero de 2021 descartando que estuviera legitimado para formular esa pretensión.
En Cataluña las elecciones fueron convocadas para el 14 de febrero de 2021 por el Decreto 147/2020, de 21 de diciembre, de disolución automática del Parlamento de Cataluña y de convocatoria de elecciones y suspendidas por el citado Decreto 1/2021, de 15 de enero, por el que se deja sin efecto la celebración de las elecciones al Parlamento de Cataluña del 14 de febrero de 2021 debido a la crisis sanitaria derivada de la pandemia causada por la COVID-19, que, dispuso, “se convocarán para que tengan lugar el día 30 de mayo de 2021, previo análisis de las circunstancias epidemiológicas y de salud pública y de la evolución de la pandemia en el territorio de Cataluña, y con la deliberación previa del Gobierno, mediante decreto del vicepresidente del Gobierno en sustitución de la presidencia de la Generalitat” (artículo 2).
Este Decreto fue recurrido por un ciudadano ante el TSJ de Cataluña pidiendo, además, la “suspensión de la suspensión”, es decir, que dejara sin efecto provisionalmente el Decreto recurrido para que se pudieran seguir desarrollando los actos propios del proceso electoral en marcha.
El TSJ acogió esta petición en una resolución de 19 de enero que adoptó, como medida cautelarísima, la suspensión del Decreto 1/2021 en atención a que el carácter breve, perentorio y preclusivo de los actos electorales podría provocar que si dichos actos se suspenden y luego se le da la razón al recurrente la resolución no serviría para celebrar las elecciones porque no habría tiempo material para ello. Esta resolución está, creo, bien fundamentada y ejemplifica la relevancia de este tipo de medidas para garantizar que “quien tenga razón no la pierda porque no se resolvió a tiempo”.
Lo primero que se exponen son los argumentos de, por una parte el demandante y el Ministerio Fiscal y, por otra, los de la Generalitat. Para los primeros, y en pocas palabras, no hay soporte jurídico que avale la suspensión de las elecciones; para la Generalitat hay que considerar varias cosas: existe el deber de favorecer el proceso electoral pero también de proteger la vida, la integridad y la salud de las personas; también de que las elecciones se celebren con todas las garantías y la suspensión es una medida proporcional adoptada por quien tiene competencia para ello.
En el Fundamento Jurídico 2 la Sala dice que “en la exposición de la fundamentación de esta sentencia, y dada la trascendencia general de este asunto que afecta a una cuestión tan fundamental como la de la celebración de unas elecciones parlamentarias autonómicas, el tribunal ve necesario hacer un esfuerzo adicional para cumplir las exigencias de claridad, concisión y utilización de un lenguaje comprensible para los ciudadanos, sin pérdida del rigor técnico, en la línea de las orientaciones aprobadas por el CGPJ y, más recientemente, en el Protocolo aprobado por este Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha 13 de enero de 2021”. Ojalá en todas las resoluciones se hiciera ese esfuerzo.
En el Fundamento 4 el TSJ concluye que lo que está en juego es el ejercicio del derecho fundamental de participación política y al respecto no le ofrece dudas la legitimación del demandante para presentar el recurso.
En el Fundamento 5 está la clave de la sentencia: ¿tiene cobertura jurídica el Decreto de suspensión? No en el Estatuto de Autonomía ni en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General; tampoco en la legislación que regula el estado de alarma. En esta línea el TSJ trata de reforzar su argumento diciendo que la disposición adicional única del RD 926/2020, renumerada como disposición adicional primera por el RD 956/2020, tiene el siguiente tenor literal: “La vigencia del estado de alarma no impedirá el desenvolvimiento ni la realización de las actuaciones electorales precisas para la celebración de elecciones convocadas a parlamentos de comunidades autónomas”. A mi juicio esta Disposición es irrelevante porque en ningún caso podría decir otra cosa dado que, como ya se ha dicho, la normativa sobre el estado de alarma en ningún lado contempla la suspensión de unas elecciones. Finalmente, el TSJ concluye que tampoco hay cobertura en la normativa propia catalana y señala algunas diferencias de hecho con los procesos electorales gallego y vasco: entonces había un confinamiento domiciliario muy estricto, cuando se convocaron aquellas elecciones no había estado de alarma y dichas elecciones se convocaron por voluntad de los presidentes autonómicos, cosa que, en mi opinión, es irrelevante aquí.
Llegados a este punto creo que la sentencia debería acabar aquí: no hay cobertura legal para la suspensión por lo que el Decreto que la acuerda es nulo. Sin embargo, el TSJ considera que, además, debe valorar si la medida de suspensión es “proporcional” en el sentido de que no hay una menos lesiva que consiga el mismo resultado de proteger la vida, la salud, la integridad física y el propio proceso electoral. El TSJ concluye que no resulta afectado exageradamente el proceso comunicativo de transmisión de propuestas al electorado ni tampoco que se asuman unos riesgos excesivos si se llevan a cabo las votaciones con adecuadas medidas de seguridad.
En definitiva, para el TSJ ni hay fundamento jurídico ni la medida adoptada es proporcional.
El magistrado de Soler Bigas discrepa de la mayoría y formula un voto particular que, en pocas palabras, destaca que estamos ante una situación de fuerza mayor, que no solo se debe proteger el derecho de sufragio sino también la vida y la salud; también que la mayoría de partidos aceptan la suspensión y, en todo caso, ninguno la recurrió; que hay riesgo cierto de menor participación (pone el ejemplo de las recientes elecciones presidenciales portuguesas donde la abstención subió más del 9%), que no cabe descartar una interpretación del decreto de estado de alarma que excluya la celebración de las elecciones y, en fin, que la Generalitat tiene competencia para hacer lo que hizo.
Por último, cabe hacer referencia a la institucionalización del papel de los partidos a través de la Taula de Partits con carácter consultivo y no vinculante, algo que me parece, cuando menos, discutible, porque no están los partidos sin representación en el Parlament y porque se les inserta en un proceso en el que, valga la redundancia, son juez y parte (partido).
En suma, y a modo de conclusión, la sentencia me parece bien fundamentada, muy bien escrita y acogiendo un fallo que, en mi opinión, es el correcto. También me parece digno de mencionar el esfuerzo llevado a cabo por la Dirección General de Participación Ciudadana y Procesos Electorales en la Generalitat de Catalunya para adoptar las medidas de prevención oportunas y favorecer la participación política, cosa que, creo, no ocurrió en las elecciones gallegas y vascas del pasado 12 de julio.
Con carácter más general, me parece que sería conveniente prever en la legislación electoral quién, cómo, cuándo y por qué puede aplazar un proceso electoral. No será fácil deslindar quién puede hacerlo (¿la entidad convocante? ¿Una junta electoral con posterior control judicial?… ) ni los supuestos que lo justificarán pero se pueden perfilar de manera que, como mínimo, exista más certidumbre y menos conflictividad. Dicho eso no parece que el legislador estatal ni tampoco los autonómicos -que pueden impulsar iniciativas de reforma electoral ante el Congreso de los Diputados- estén por la labor.
El derecho y el revés 
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