¿Y si empezamos la reforma de la Constitución por el final?

Hablar de la reforma de la Constitución española de 1978 es un lugar común en los ámbitos políticos y periodístico cuando se acerca el 6 de diciembre aunque en los últimos tiempos ese mantra ya se escucha en cualquier fecha, incluso en boca de quienes no parecen tener entusiasmo alguno en ponerse a esa tarea, que, no obstante, y por si acaso, fijan condiciones de forma -consenso similar al que se produjo para la aprobación de la Norma Fundamental aunque, jurídicamente, lo único que haría falta es concitar las mayorías previstas en los artículos 167 y 168- y de fondo -habría partes intocables, a pesar de que la propia Constitución no ha impuesto limitación material alguna-.

Frente a estas palabras, en general carentes de mayor concreción, cabe recordar que hace ya casi doce años, el Consejo de Estado elaboró, a petición del Gobierno, un informe sobre posibles modificaciones de la Constitución en el que se pronunció sobre una eventual reforma que afectara a “la supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono, la recepción en la Constitución del proceso de construcción europea, la inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas y la reforma del Senado”. Y, desde luego, son numerosas las propuestas de modificación constitucional elaboradas a lo largo de estos casi cuarenta años de vigencia de la Constitución de 1978; la última, elaborada por 10 catedráticos de Derecho público –“Ideas para una reforma de la Constitución”-, de fecha 20 de noviembre de 2017, sostiene que “ante la actual crisis política, es necesario tratar de encontrar una vía de salida en la reforma del modelo de organización territorial”.

Ha sido, precisamente, el transcurso de casi 40 años sin más reformas constitucionales que las de los artículos 13.2 (para permitir el derecho de sufragio pasivo de los extranjeros residentes en España) y 135 (para introducir la cláusula de estabilidad presupuestaria) lo que provoca que en la actualidad se demanden numerosas alteraciones, en forma de modificaciones, supresiones o añadidos (el “estado autonómico” y la organización y funcionamiento del Senado, el proceso de integración europea, los “derechos sociales”, el sistema electoral, las relaciones entre el Congreso y el Senado, el control al Gobierno, la Jefatura del Estado,…). Y es que la reticencia a los cambios graduales, insólita en los países de nuestro entorno (Alemania, Francia, Portugal, Italia,… han reformado en numerosas ocasiones su Constitución), ha provocado que hoy resulte difícil, incluso, decidir por dónde empezar.

Y, me atrevo a plantear, que más que empezar por algo tan complejo y controvertido políticamente como la organización territorial, podría ser más sencillo y eficaz comenzar “por el final”; es decir, por el último título -el Décimo-, dedicado a la propia reforma constitucional, porque contiene carencias democráticas y porque si se pretendiera llevar a cabo un reforma de calado el artículo 168 se erige como una barrera, sino infranqueable, sí excesivamente dificultosa.

Empezando por las carencias democráticas del procedimiento de reforma, el artículo 166 hurta a la iniciativa popular la posibilidad de plantear una propuesta de cambio constitucional aunque tal cosa no estaba prevista en términos tan excluyentes en el Anteproyecto de Constitución pues el artículo 157 –“La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos del artículo ochenta”- remitía con carácter general al artículo 80, donde se regulaban las diferentes iniciativas legislativas, incluida la popular. El enunciado actual implica una grave contradicción con el principio de soberanía popular (artículo 1.2).

A este respecto, y quizá para sorpresa de muchos, cabe señalar que en el Congreso de los Diputados está depositada, desde 2014, una propuesta de reforma constitucional remitida por el Parlamento asturiano y que propone modificar los artículos 87.3 (para favorecer la iniciativa legislativa popular), 92 (para propiciar la convocatoria de referendos) y 166 (para abrir a la iniciativa popular el procedimiento de reforma constitucional). ¿Cuándo se debatirá la toma en consideración de esta propuesta?

Por lo que respecta a los procedimientos de reforma, podría pensarse, en primer lugar, en que el referéndum previsto en el artículo 167 pasara de ser potestativo (se convoca si lo piden la décima parte de diputados o senadores) a obligatorio y ello en consonancia con el reforzamiento democrático de este Título.

Pero, sobre todo, parece muy necesario aligerar la extraordinaria rigidez que impone el artículo 168: “1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes. 2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras. 3.- Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación”.

Esta intervención sucesiva de dos Legislaturas distintas -una para proponer la reforma y otra, tras la celebración de elecciones, para ratificarla y elaborar el nuevo texto- no es insólita ni en el derecho comparado (Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Grecia, Países Bajos, Suecia,…) ni en el derecho histórico español (constituciones de 1869 y 1931) pero dificulta de manera muy gravosa e innecesaria una posible reforma: primero, obliga a que la iniciativa se posponga al final de una Legislatura o se anticipen mucho las elecciones, desperdiciando buena parte de un mandato parlamentario; segundo, genera una importante demora temporal incluso cuando se trate de un cambio puntual o con mucho acuerdo; tercero, parece que tiene suficiente legitimidad democrática una reforma aprobada por 2/3 de cada Cámara (una vez, no dos) y sometida luego  a referéndum obligatorio y vinculante.

¿Y cómo se podrían modificar los artículos 166, 167 y 168? A mi juicio, por la vía del procedimiento “simple” del propio artículo 167. ¿Por qué? En primer lugar, porque el 168 no prevé que su reforma se haga aplicando sus previsiones; en segundo término, porque seguir las previsiones constitucionales no puede suponer, en contra de lo que algunos sostienen, fraude alguno; en tercer término, porque, de admitir algún “límite” al uso del artículo 167, no parece que quepa encontrarlo en una propuesta que no solo no limitaría el contenido del principio democrático sino que lo mejoraría (iniciativa popular en el artículo 166 y referéndum obligatorio en el 167) sin menoscabar la participación directa de los ciudadanos en el 168 (se mantendría el referéndum obligatorio) y a través de sus representantes (seguiría vigente la exigencia de 2/3 de votos favorables en cada Cámara). Tampoco una reforma de esta índole supondría merma alguna de los otros principios estructurales del sistema: el Estado seguiría siendo “social”, “autonómico” y “de derecho” (sobre estas últimas cuestiones me permito recomendar el estudio del profesor Benito Aláez Los límites materiales a la reforma de la Constitución española de 1978).

En definitiva, ¿por qué no empezamos por el final?

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