El referéndum en la Constitución: límites y posibles reformas.

El pasado 1 de diciembre tuve ocasión de participar en la Jornada «El referéndum a debate», organizada en Zaragoza por los profesores Eva Sáenz Royo y Carlos Garrido Lopéz, y en la que también intervinieron los profesores Francesc de Carreras, César Aguado, Josep María Castellá, Eva Sáenz, Carlos Garrido, Esther Seijas y Víctor Cuesta.

Mi intervención versó sobre el referéndum en la Constitución: límites y posibles reformas (puede descargarse la presentación en pdf) y, en pocas palabras, consistió en lo siguiente: en primer lugar, traté de aclarar la distinción entre plebiscito y referéndum a partir de dos ideas: el primero versa sobre decisiones políticas en sentido amplio (el del Brexit o, por citar un caso más exótico/erótico, la consulta celebrada en California sobre si debía imponerse el uso de preservativos a los actores que intervengan en películas pornográficas), mientras que en el segundo se vota sobre la aprobación de una norma jurídica (la reforma de la Constitución italiana, por citar el último caso); además, el plebiscito no es necesariamente vinculante en términos jurídicos (España podría haber seguido en la OTAN aunque el resultado de 1986 hubiera sido contrario), mientras que el referéndum lo es en todo caso (la reforma constitucional italiana no se aprobará tras el rechazo popular).

A continuación, y haciendo un breve repaso históríco, mencioné la riqueza en la materia de la Constitución de Weimar y cómo la Constitución republicana de 1931 incorporó ya el plebiscito de acceso a la autonomía y el referéndum derogatorio. Y ello para recordar que el Anteproyecto de Constitución de 1978 contempló el referéndum derogatorio de iniciativa popular -decía el articulo 85: «La aprobación de las leyes votadas por las Cortes Generales y aún no sancionadas, las decisiones políticas de especial trascendencia y la derogación de leyes en vigor, podrán ser sometidas a referéndum de todos los ciudadanos. 2. En los dos primeros supuestos del número anterior el referéndum será convocado por el Rey, a propuesta del Gobierno, a iniciativa de cualquiera de las Cámaras, o de tres asambleas de Territorios Autónomos. En el tercer supuesto, la iniciativa podrá proceder también de setecientos cincuenta mil electores…-, aunque estas previsiones tuvieron un corto recorrido, pues fueron enmendadas totalmente en la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso a partir de una propuesta del Diputado Solé Tura, secundada por todos los partidos salvo Alianza Popular. Triunfó así, parafraseando a Albert Hirschman, la «tesis del riesgo», como evidencian las palabras del diputado Pérez Llorca: «el referéndum abrogatorio, unido a la iniciativa popular, podría plantear, en este momento inaugural de inicio del sistema constitucional en España, conflictos gravísimos. Y ésta es una cuestión política que no podemos eludir, ya que podrían ser planteados por minorías, por grupos extraparlamentarios minoritarios, y en ciertas cuestiones concretas podrían crear conflictos graves al funcionamiento adecuado del sistema».

Al amparo de la regulación´vigente, a mí juicio extraordinaria e inadecuadamente restrictiva, las dos únicas consultas populares celebradas por la vía del artículo 92 de la Constitución fueron la de 12 de marzo de 1986 cuando se preguntó al electorado si consideraba “conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en los términos acordados por el Gobierno de la Nación?”, y la de 20 de febrero de 2005, donde la pregunta fue: “¿Aprueba usted el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa?” .

Creo que el referéndum derogatorio puede operar como un instrumento de control ciudadano de la labor legislativa, que, a su vez, suele ser consecuencia del impulso gubernamental, con lo que su reconocimiento constitucional permitiría ejercer uno de los instrumentos, en la terminología de Rosanvallon, de contrademocracia: el “poder de vigilancia”, que, sin olvidar sus manifestaciones totalitarias bien escritas por Orwell y Foucault , puede aportar no un control  antidemocrático del poder sobre la sociedad sino una forma de vigilancia del poder por parte de la sociedad.

Para mejorar la regulación actual, el 19 de septiembre de 2014 el Parlamento asturiano, tras aceptar una petición ciudadana, aprobó una propuesta de reforma constitucional, que incluye una nueva propuesta de redacción del artículo 92: 1.Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a plebiscito de todos los ciudadanos. Esta consulta será convocada por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados, o a iniciativa de quinientos mil electores. 2. Podrá ser sometida a referéndum la derogación de leyes en vigor, cuando así lo soliciten ante la Mesa del Congreso de los Diputados quinientos mil electores. El resultado del referéndum será vinculante cuando haya participado en la votación la mayoría de quienes tengan derecho a hacerlo y haya sido aprobado por mayoría de los votos válidamente emitidos. No procederá esta iniciativa en materias tributarias, presupuestarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. 3. El plebiscito y el referéndum se realizarán en la misma fecha que los procesos electorales de ámbito nacional siempre que coincidan con el mismo año. 4. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento del plebiscito y de las distintas modalidades del referéndum previstas en la Constitución”. Esta propuesta fue aprobada en la Junta General del Principado con los votos favorables de PSOE, IU y UPYD, y está pendiente de su debate en el Congreso de los Diputados.

A modo de conclusiones, considero que: 

1ª. – La democracia participativa se contrapone a la democracia inactiva, donde el papel del ciudadano se limita a la intervención en el proceso de selección de los representantes. En sociedades como la española, con una progresiva concienciación política de la ciudadanía, es incongruente limitar la intervención política de esos ciudadanos a los procesos electorales.

2ª.-  Las reticencias frente a la participación ciudadana directa se han mantenido hasta la actualidad y hoy se pretenden justificar, además de con  los argumentos del «riesgo», como una forma de proteger los derechos de las minorías, olvidando que aquella forma de intervención política ha sido constitucionalizada de manera expresa en el artículo 23 de la Norma Fundamental española y que los derechos de las minorías también pueden ser atacados desde las instancias parlamentarias.

3ª.- El referéndum derogatorio puede ser un mecanismo de “control ciudadano” del Parlamento y, en buena medida, del Gobierno en cuanto principal promotor de leyes. Se trata de una forma de democracia de contrapeso, de contrapoder ciudadano dirigido a mantener las exigencias de servicio al interés general por parte de las instituciones.

4ª.- La participación ciudadana es consustancial a la “democracia real” y por eso no es extraña, en todas o algunas de sus formas, en países tan diferentes como Estados Unidos, Canadá, Uruguay, Austria, Gran Bretaña, Suiza, Italia o Nueva Zelanda. La capacidad deliberativa y la madurez democrática de los ciudadanos españoles no es menor que la de los nacionales de estos países. Por eso, la democracia española tiene mucho que ganar y nada que perder mejorando la implicación de la ciudadanía en la vida política del país, haciendo posible, en suma, que el pueblo gobernado pueda ser, en la mayor medida posible, pueblo gobernante.

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