En la sesión del Debate de política general de la Comunidad, el portavoz parlamentario de Foro, Adrián Pumares, condicionó su voto favorable a la reforma estatutaria para la introducción de la cooficialidad lingüística a que una futura ley de normalización tuviese que ser aprobada por una mayoría cualificada de tres quintos de la Junta General (27 votos). ¿Es eso técnicamente posible? Vamos por partes.
En primer lugar, y de acuerdo con el artículo 27.4 del vigente Estatuto de Autonomía de Asturias, “para la deliberación y adopción de acuerdos, la Junta [General del Principado] ha de estar reunida reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros. Los acuerdos se adoptan por mayoría de los presentes si el Estatuto, las Leyes o el Reglamento no exigen otras mayorías más cualificadas”. Así pues, la “regla” para la toma de acuerdos y, en principio, para la aprobación de cualquier ley es la mayoría de votos (más votos a favor que en contra) y eso es lo habitual en el proceder de cualquier Cámara parlamentaria. No obstante, el propio Estatuto permite mayorías más exigentes bien por propia previsión o porque esté requerida por otras normas, como el Reglamento de la Cámara.
Y el Estatuto contiene varias mayorías cualificadas, siendo la “regla” de dichas mayorías la absoluta (la mitad más uno de la Cámara, 23 votos); así, el artículo 25 dispone que “por ley del Principado, cuya aprobación y reforma requiere el voto de la mayoría absoluta de la Junta General, se fijará el número de miembros, entre treinta y cinco y cuarenta y cinco, sus causas de inelegibilidad e incompatibilidad y las demás circunstancias del procedimiento electoral”; el artículo 28 prevé que “la aprobación del Reglamento y su reforma precisarán el voto favorable de la mayoría absoluta”, el 32 que “la elección [del Presidente de la Comunidad Autónoma] se hará por mayoría absoluta de los miembros de la Junta en primera convocatoria, y por mayoría simple en las posteriores” y que “una ley del Principado, aprobada por el voto favorable de la mayoría absoluta, determinará el estatuto personal, el procedimiento de elección y cese y las atribuciones del Presidente”; el artículo 33 dispone que “por ley del Principado, aprobada por mayoría absoluta, se regularán las atribuciones del Consejo de Gobierno, así como el estatuto, forma de nombramiento y cese de sus componentes” y el 34 que “una ley de la Junta, aprobada por el voto favorable de la mayoría de sus miembros, regulará la responsabilidad establecida en el número anterior y, en general, las relaciones entre dicha Junta y el Consejo”. Conforme al artículo 35.2, “la Junta General puede exigir la responsabilidad política del Consejo de Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura…” Finalmente, y en relación con la reforma del Estatuto, el artículo 56.2 exige que el proyecto de reforma sea aprobado por la Junta General del Principado por mayoría de tres quintos de sus miembros y sometido ulteriormente a la aprobación de las Cortes Generales como Ley Orgánica” pero, conforme al artículo 56.bis, cuando la reforma de este Estatuto tenga únicamente por objeto la ampliación de competencias en materias que no estén constitucionalmente reservadas al Estado, el proyecto de reforma deberá ser aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de la Junta General, antes de su ulterior aprobación por las Cortes Generales como Ley Orgánica”.
En definitiva, y salvo error u omisión (involuntarios por supuesto) la exigencia en el propio Estatuto de mayorías de 3/5 solo está prevista para uno de los tipos de reforma estatutaria.
Por su parte, el Reglamento de la Junta General, y a título de ejemplos, prevé la suspensión de un diputado podrá ser suspendido en sus derechos y deberes cuando, siendo firme un auto de procesamiento, el Pleno, previo dictamen motivado de la Comisión de Reglamento, lo acuerde por mayoría absoluta (artículo 24), que para la elección de Presidente [de la Cámara], cada Diputado escribirá un solo nombre en la papeleta, y resultará elegido el que obtenga la mayoría absoluta. Si no la obtuviera en primera votación ninguno de los candidatos, se repetirá la elección entre los que hayan alcanzado las dos mayores votaciones, y resultará elegido el que obtenga mayor número de votos. Como regla, “los acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría simple de los presentes del órgano correspondiente si el Estatuto de Autonomía, las leyes o este Reglamento no exigen otras mayorías” (artículo 105).
Conforme al artículo 156, “la aprobación de las leyes para las que el Estatuto de Autonomía exige mayoría cualificada requerirá el voto favorable de dicha mayoría en una votación final sobre el conjunto del texto… Si no se alcanzare la mayoría requerida, será remitida a la Comisión, que deberá emitir nuevo dictamen en el plazo de quince días. El debate sobre este nuevo dictamen se ajustará a las normas que regulan los de totalidad. Si en la votación se consiguiere el voto favorable de la mayoría requerida, se considerará aprobado y, en caso contrario, definitivamente rechazado”.
Y cuando se trate de iniciativas de reforma constitucional (hay una remitida al Congreso de los Diputados en 2014 que ni siquiera ha sido objeto de debate de toma en consideración en dicha Cámara) o de iniciativa legislativa ante las Cortes, “las proposiciones y proyectos se tramitarán por el procedimiento legislativo común y habrán de ser aprobados en votación de totalidad por mayoría absoluta de la Cámara” (artículo 163).
En el mismo sentido, la eventual interposición por la Cámara de recurso de inconstitucionalidad contra leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley del Estado exigirá el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno o, en su caso, de la Diputación Permanente (artículo 269).
El Reglamento ha previsto la exigencia de 3/5 para la declaración de incompatibilidad sobrevenida o de incumplimiento de los deberes propios del cargo de Síndico (artículo 227.3.d) y la Ley que regula la institución, 3/2003, dispone (artículo 23) que “los Síndicos serán tres, elegidos por la Junta General del Principado de Asturias, por mayoría de tres quintos…”; esa misma mayoría también es la prevista para la elección de los dos miembros del Consejo Consultivo que corresponde nombrar a la Junta General (Ley 1/2004).
Vemos, pues, que hasta la fecha la exigencia de una mayoría de 3/5 es una excepción dentro de las excepciones a la mayoría simple y se ha reservado, además de para una de las reformas estatutarias, para el nombramiento de determinados cargos mientras que la mayoría absoluta se ha previsto, entre otras cosas, para la elección del presidente de la Comunidad y del de la Junta General en primera votación, la aprobación del sistema electoral, del Reglamento de la Junta y de la Ley del Gobierno o para que prospere una moción de censura, la presentación de un recurso de inconstitucionalidad contra una ley estatal o la de una iniciativa autonómica de reforma constitucional.
¿Puede imponerse en el Estatuto una mayoría más cualificada para aprobar la ley de cooficialidad lingüística que la mayoría prevista en esa misma norma para aprobar la ley electoral, la ley del Gobierno, el Reglamento de la Junta General, una moción de censura o una propuesta de reforma constitucional?
Al respecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de una manera a veces más clara y otras más ambigua, admite que si bien la regla de funcionamiento de las Cámaras es la mayoría simple caben excepciones a la misma en forma de mayorías más cualificadas así, según la STC 179/1989, de 2 de noviembre, “el carácter democrático del Estado Español que proclama el art. 1 de la Constitución implica que ha de ser el principio de las mayorías el que regule la actuación de los órganos parlamentarios (estatales o autonómicos) en el proceso de toma de decisiones; pero ello no implica que tal mayoría haya de ser forzosamente la mayoría simple. Aun cuando efectivamente sea esta la norma generalmente seguida en los procedimientos parlamentarios, no cabe excluir que en algunos de ellos, en aras de obtener un mayor consenso, para proteger más eficazmente los derechos e intereses de las minorías, o con otro objeto razonable, se exijan mayorías cualificadas; la misma Constitución prevé mayorías de este tipo en diversos supuestos (así, arts. 74.2, 81.1, 90.2, 99.3, 113.1, 150.3, 155.1 y 159.1, entre otros). No puede, por tanto, reputarse inconstitucional, en principio, por vulneración de lo dispuesto en el art. 1.1 C.E., la exigencia de una mayoría cualificada en determinados procedimientos parlamentarios de las Asambleas de las Comunidades Autónomas” (FJ 7).
En esta línea, ningún reparo puede existir para que un Estatuto de Autonomía pueda, en tanto que «norma institucional básica» (art. 147.1 C.E.) y, por tanto, norma sobre la producción del derecho propio de la Comunidad Autónoma, imponer una mayoría en orden al ejercicio de la competencia legislativa autonómica sobre la materia (STC 225/1998, de 25 de noviembre).
«Nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas” [SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 A); 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3 A) a); y 124/2003, de 19 de junio, FJ 11], de modo tal que… el procedimiento legislativo se ha ordenado con arreglo al denominado principio mayoritario que constituye una “afirmación del principio democrático, respecto del cual toda mayoría cualificada … debe mantenerse en términos de excepción a la regla” (STC 212/1996, de 19 de diciembre, FJ 11), al ser excepcional “la exigencia de mayoría absoluta y no la simple para su votación y decisión parlamentaria” [SSTC 160/1987, de 27 de octubre, FJ 2; y 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3 A)] (STC 136/2011, de 13 de septiembre).
Caben, pues, mayorías más cualificadas que la simple pero con carácter excepcional y para la consecución de un mayor acuerdo, para proteger a las minorías o si hay otro “objeto razonable” y, dentro de esa gradación de mayor exigencia, tendría que entenderse especialmente “razonable” exigir 3/5 y no mayoría absoluta.
En pocas palabras, y al margen del caso concreto, una mayoría más agravada que la simple hace posible que se incremente el número de sujetos sometidos a una norma que participan en la aprobación de la misma y favorece la integración de las minorías; como contrapartida, esa mayoría agravada puede propiciar el bloqueo de decisiones con amplio respaldo político y social pero que no convencen a las minorías, cuya capacidad de influencia será mayor cuanto mayor sea, valgan las redundancias, la mayoría requerida. Como no podía ser de otra manera, la Junta General sabrá lo que hace.
Foto del interior de la Junta General tomada de su página en Internet.
El derecho y el revés 