Hace dos días se hizo pública la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) en la que declaró que la suspensión de los plazos por la Mesa del Congreso durante el estado de alarma impidió la función de control al Gobierno, decisión tomada por 6 votos contra 4 en la que se estimó el recurso de amparo interpuesto por 52 diputados del Grupo Parlamentario VOX en el Congreso contra el Acuerdo de la Mesa de 19 de marzo de 2020 que decidió suspender desde ese día el cómputo de los plazos reglamentarios que afectaban a las iniciativas que se encontraban en tramitación en la Cámara hasta que la Mesa levantara la suspensión. También se impugnaba el Acuerdo de la Mesa de 21 de abril de 2020, que desestimó la solicitud de reconsideración presentada por el Grupo Parlamentario VOX.
En la nota informativa del TC se dice que “la sentencia, de la que ha sido ponente el magistrado Antonio Narváez, señala que la declaración del estado de alarma, como la de cualquiera de los otros dos estados de excepción y de sitio, no puede en ningún caso interrumpir el funcionamiento de ninguno de los poderes constitucionales del Estado y, de modo particular, el Congreso de los Diputados. En este sentido, la decisión de la Mesa hizo cesar temporalmente la tramitación de las iniciativas parlamentarias de los recurrentes, lesionando su derecho a la participación política (artículo 23.2 de la Constitución, CE)”.
En las líneas siguientes comentaré, de manera crítica y breve, los argumentos que fundamentan la decisión, no sin antes señalar, primero, la tardanza, también en esta ocasión, en resolver un recurso de amparo presentado hace 17 meses, el 11 de mayo de 2020, y, segundo, la tendencia del TC a elaborar sentencias innecesariamente extensas, donde se reiteran argumentos que, se compartan o no, están claros desde el principio pero que aparecen una y otra vez a lo largo de un texto que, este caso, llega a las 50 páginas.
Compartimos la existencia de una especial trascendencia constitucional del recurso, pues, como se dice en el Fundamento Jurídico (FJ) 2, “la denuncia de los recurrentes se localiza temporalmente en el curso de una situación excepcional de estado de alarma que no ha sido hasta ahora objeto de nuestro enjuiciamiento. A partir de ahí empezaría nuestra crítica que, en bastantes puntos, coincide con la formulada en los 3 votos particulares firmados por los 4 magistrados discrepantes.
En primer lugar, en la STC parece que se está abordando un control abstracto de la constitucionalidad de la decisión de la Mesa de la Cámara y no un recurso de amparo sobre la posible vulneración de un concreto derecho fundamental -el del ejercicio del cargo público representativo- a resultas de una decisión de dicho órgano del Congreso de los Diputados; a este respecto (FJ 3A) se insiste en que “no puede quedar, pues, paralizada o suspendida, ni siquiera transitoriamente, una de las funciones esenciales del Poder Legislativo como es la del “control político” de los actos del Gobierno. Además, el Congreso de los Diputados, en cuanto que es la única cámara constitucionalmente habilitada para hacer efectiva la exigencia de responsabilidad política por la actuación del Gobierno, en relación con las iniciativas y medidas que éste pueda adoptar y aplicar durante aquel período de vigencia, en ningún caso puede dejar de desempeñar esa función; ni siquiera por propia iniciativa de alguno de sus órganos internos, pues el Congreso de los Diputados ostenta una responsabilidad exclusiva para con el diseño constitucional del Estado de derecho, que le obliga a estar permanentemente atento a los avatares que conlleve la aplicación del régimen jurídico excepcional que comporta la vigencia y aplicación de alguno de aquellos estados declarados…”
Añade la STC (FJ 3B) que “en el estado de alarma, el ejercicio del derecho de participación política de los diputados del Congreso debe estar, en todo caso, garantizado y, de modo especial, la función de controlar y, en su caso, exigir al Gobierno la responsabilidad política a que hubiera lugar, haciéndolo a través de los instrumentos que le reconoce el Título V CE y mediante el procedimiento que establezca el Reglamento de la Cámara para cada caso”, lo que es, obviamente, cierto pero no solo en el estado de alarma: también en los estados de excepción y sitio, pues el derecho reconocido en el artículo 23.2 no es susceptible de ser suspendido en ningún caso (artículos 55.1 y 116.5 CE: “No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados”). Es importante destacar, por lo que se dirá más adelante, esta prohibición de interrumpir el funcionamiento de “todos” los poderes constitucionales del Estado y no solo del Congreso de los Diputados.
Insiste la STC en el artículo 108 CE, conforme al cual “el Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados», pero siendo evidente tal responsabilidad solidaria ante el Congreso -cámara que lleva a cabo la investidura del Presidente del Gobierno y puede destituirle aprobando una moción de censura o rechazando una cuestión de confianza- eso no implica que el Gobierno y/o concretos Ministros estén exentos del control por parte del Senado (artículos 66, 110 y 111 CE); tampoco que sea poco relevante la función de “control jurisdiccional” sobre los actos del Gobierno que corresponde a los Tribunales ordinarios y al propio Tribunal Constitucional.
Sostiene la STC (FJ 4B) que “… no podemos tomar como referentes de nuestro enjuiciamiento los términos de comparación que ofrece la letrada de las Cortes respecto de lo que otros órganos e instituciones del Estado (entre ellos, este Tribunal) hubieran acordado en las mismas fechas sobre la suspensión de plazos en la tramitación de sus respectivos procedimientos. Tal argumentación carece de eficacia suasoria en la medida en que esta Cámara, como hemos dicho anteriormente, es el único órgano constitucional, integrado en el Poder Legislativo, que asume las exclusivas funciones de ser informada de la declaración inicial del estado de alarma y de autorizar las prórrogas sucesivas, así como de realizar un efectivo control, a través de aquel mecanismo autorizatorio, de la gestión del Gobierno durante el período de estado de alarma”.
El Congreso es, efectivamente, la única cámara que es informada del estado de alarma y debe autorizar las prórrogas pero no es el único órgano que debe controlar al Gobierno durante dicho estado: como ya se ha apuntado, lo puede hacer también el Senado y lo deben hacer, en el plano jurisdiccional, los tribunales: el artículo 116.6 CE dispone que “la declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes”, algo en lo que insiste la Ley Orgánica 4/1981, de 14 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio (LOEAES): “los actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes” (artículo 3.1).
Más adelante (FJ 5B), la STC concluye que la decisión de la Mesa objeto de impugnación supuso, de hecho, una “suspensión” del derecho fundamental al ejercicio del cargo público representativo, algo que, se dice, “sobrepasa los límites del estado de alarma”; habría que añadir: y de los estados de excepción y sitio. Y, producida tal suspensión, “el juicio de proporcionalidad no es, por los razonamientos expuestos, el canon apropiado para el enjuiciamiento constitucional de la cuestión que ahora se dilucida”.
Nos parece sorprendente esta afirmación y la sorpresa aumenta porque, leyendo lo que luego dice la STC, la argumentación peca de incoherencia.
A nuestro juicio, y en primer lugar, cualquier medida que se adopte con ocasión de la declaración de un estado de crisis, incluida la suspensión de un derecho fundamental, debe ser “necesaria, adecuada y proporcional” a la finalidad que pretende, es decir, y por emplear las palabras de la LOEAES, “las medidas a adoptar en los estados de alarma, excepción y sitio, así como la duración de los mismos, serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad. Su aplicación se realizará de forma proporcionada a las circunstancias” (artículo 1.2).
Pero es que, además, en la propia STC que niega el uso del principio de proporcionalidad se dice, más adelante, que “la citada Cámara disponía de medios alternativos para asegurar la continuidad de su funcionamiento durante la vigencia del estado de alarma, por lo que aquel argumento no puede justificar la decisión de interrumpir temporalmente la actividad parlamentaria de la Cámara. En definitiva, si bien es conforme con la Constitución aquel objetivo de preservar la vida y la salud de los propios parlamentarios y del personal del Congreso, la decisión de suspender el cómputo de los plazos de la tramitación de toda clase de iniciativas parlamentarias, sin excepción alguna, y sin haber establecido un margen temporal de duración o, al menos, acordado unos mínimos criterios que delimitaran las atribuciones de la Mesa en orden a levantar aquella suspensión, dejándola a su libre discrecionalidad, resulta contrario a una de las funciones más caracterizadas del trabajo parlamentario como es la del control político del Gobierno y, respecto del Congreso de los Diputados, también de la exigencia de responsabilidad política (arts. 66.2 y 108 CE)”; en otras palabras, se está diciendo que no se cumplió la segunda de las exigencias del principio de proporcionalidad: que la medida sea la menos onerosa para alcanzar el fin perseguido con la limitación. Ya puestos, me parecería más adecuada una estimación del amparo basada en la «desproporcionalidad», por excesiva, de la medida adoptada.
Sostiene también la mayoría que apoya la STC que no sirven para desvirtuar sus conclusiones la celebración, durante la vigencia del Acuerdo de suspensión, de “dos sesiones de trabajo en los días 30 de marzo y 7 de abril de 2020, en las que procedió a realizar calificaciones de iniciativas parlamentarias de los diferentes grupos (preguntas para respuesta oral en Comisión, para respuesta escrita, solicitudes de informe al Gobierno y de comparecencia de miembros del Gobierno), así como el Gobierno también contestó a las solicitudes del Congreso (respuestas escritas y contestaciones a solicitudes de informes). Asimismo, se destaca que la Junta de Portavoces celebró sesiones los días 18 de marzo y 7 de abril de 2020; que, también, hubo sesiones plenarias los días 18 y 25 de marzo y 9 de abril de 2020 y que la Comisión de Sanidad y Consumo se reunió, igualmente, los días 26 de marzo y 2 de abril de 2020, en las que se abordaron cuestiones relacionadas con la situación de crisis sanitaria causada por la pandemia por coronavirus, que había motivado la declaración del estado de alarma”.
Para la mayoría, “la rotundidad de los términos en que se expresó el texto del Acuerdo impugnado y el carácter absoluto de la suspensión acordada, impide ahora aplicar la doctrina establecida en la STC 173/2020, toda vez que la interrupción temporal de su tramitación tenía una vocación de generalidad y afectaba a todas las que los parlamentarios recurrentes hubieran registrado para su tramitación y debida resolución”; más adelante, remata su argumentación diciendo “si los ahora recurrentes han acudido a esta sede de amparo constitucional, denunciando no haber podido ejercitar su función parlamentaria de control del Ejecutivo es porque las iniciativas que registraron en la Cámara para controlar la acción del Gobierno (alegan que en número superior a 1600) no fueron tramitadas hasta que, en su caso, quedó alzada la suspensión. No compete a ellos la carga de tener que acreditar cuáles fueron las concretas iniciativas registradas y no tramitadas durante la suspensión acordada, ni tampoco valorar a este Tribunal el contenido y alcance de aquellas, sino a la propia Cámara ofrecer, de contrario, argumentos y elementos de convicción que permitan acreditar que aquellas iniciativas fueron debidamente atendidas, tramitadas y resueltas con decisión de aceptación o de rechazo a su debido tiempo”.
En nuestra opinión, el Congreso de los Diputados y el Senado, junto con los tribunales ordinarios y el TC, deben seguir funcionando durante la vigencia de un estado de alarma; en el caso del Congreso su especial función en este ámbito exige que se mantenga especialmente activo en todo lo que tenga que ver con la declaración y prórroga de dicho estado, igual que sería exigible la máxima actividad al Tribunal Constitucional en los recursos directamente conectados con dicho estado de crisis, pero habría que ver, a efectos de estimar el recurso de amparo que se juzga, qué concretas iniciativas de los recurrentes no pudieron ser tramitadas a resultas de la decisión de la Mesa: ¿las 1.600? ¿también las que se habían promovido antes de la declaración del estado de alarma? ¿ninguna de esas 1600 “alegadas” fue tratada durante las reuniones de diferentes órganos de la Cámara que se celebraron durante la suspensión objeto de recurso? Más en general, ¿se invierte la carga de la prueba a la hora de resolver si ha habido lesión efectiva de un derecho fundamental?
En su día hice un comentario crítico del Auto del TC, de 30 de abril de 2020, que inadmitió un recurso de amparo sobre la prohibición de una manifestación que se pretendía celebrar en Pontevedra el 1 de mayo; por otros motivos, también me parece criticable esta sentencia que estima, con argumentos que me parecen poco consistentes, el recurso de amparo presentado contra la varias veces citada Decisión de la Mesa del Congreso de 19 de marzo de 2020.
La trabajadora Valentina Cepeda durante una sesión del Pleno del Congreso del 18 de marzo de 2020 (Foto de Efe).
El derecho y el revés 
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