Breves consideraciones jurídicas sobre una eventual propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía para Asturias.

El Presidente del Principado de Asturias, Adrián Barbón, inicia mañana una serie de conversaciones con los grupos parlamentarios de la Junta General del Principado (a excepción de Vox) a propósito de una, parece, que próxima presentación de reforma de la Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para AsturiasEn las líneas siguientes trascribo lo dicho en una breve entrevista en el programa Asturias hoy 2ª edición de la Radio del Principado de Asturias (se puede escuchar a partir del minuto 22), ampliando algunas cuestiones sobre el posible contenido de la reforma que, por obvias razones de tiempo, no fue posible comentar en la radio. 

En primer lugar, la reforma de un Estatuto de Autonomía es algo relativamente frecuente y más si se trata de una norma que, como la que comentamos, tiene casi 40 años de vida y ha experimentado muy pocos cambios (el último de cierta importancia en 1999); así, en el presente siglo han sido reformados, con mayor o menor intensidad, los estatutos de Cataluña, Andalucía, Comunitat Valenciana, Aragón, Canarias, Extremadura, Illes Balears y Castilla y León. 

En segundo lugar, y como prevé el propio Estatuto de Autonomía (artículo 56), “La iniciativa corresponderá a una cuarta parte de los miembros de la Junta General [12], a dos tercios de los municipios asturianos [52] o al Consejo de Gobierno, así como al Gobierno y a las Cortes Generales del Estado. El proyecto de reforma será aprobado por la Junta General del Principado por mayoría de tres quintos de sus miembros [27] y sometido ulteriormente a la aprobación de las Cortes Generales como Ley Orgánica [176 votos favorables en el Congreso de los Diputados]. 

En tercer lugar, y dando por supuesto que la iniciativa de la reforma procederá del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, es bien sabido que se ha aludido a que se refiera, al menos, a la cooficialidad lingüística e introduzca el Decreto-ley entre las fuentes del Derecho autonómico asturiano. 

Respecto a lo primero, la eventual cooficialidad del asturiano y del gallego-asturiano exigiría la reforma del vigente artículo 4 del Estatuto (1. El bable gozará de protección. Se promoverá su uso, su difusión en los medios de comunicación y su enseñanza, respetando en todo caso las variantes locales y la voluntariedad en su aprendizaje. 2. Una ley del Principado regulará la protección, uso y promoción del bable). 

Resumiendo mucho lo dicho al respecto por el Tribunal Constitucional, “… el sistema de cooficialidad territorial establecido por el art. 3.2 de la Constitución hace (de acuerdo con lo dispuesto en los Estatutos) que la declaración de una lengua española distinta del castellano como oficial afecte tanto a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma en cuestión como a los poderes públicos del Estado radicados en el ámbito territorial de la Comunidad, y que puedan los ciudadanos…relacionarse con todos ellos en cualquiera de las dos lenguas oficiales…” (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 7); “…el art. 3.2 CE no permite que los Estatutos de Autonomía proclamen la oficialidad de cualquier lengua española distinta del castellano, del mismo modo que el art. 143.1 CE condiciona el derecho a la autonomía a la concurrencia de una serie de características que permitan la identificación en los territorios que lo ejercitan de una cierta “entidad regional histórica”. La lengua española distinta del castellano susceptible de ser proclamada oficial por un Estatuto de Autonomía es la lengua de la “respectiva” Comunidad Autónoma, esto es, la lengua característica, histórica, privativa, por contraste con la común a todas las Comunidades Autónomas, y, en este sentido, propia. El carácter propio de una lengua española distinta del castellano es, por tanto, la condición constitucional inexcusable para su reconocimiento como lengua oficial por un Estatuto de Autonomía…” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 14). 

En lo que respecta al Decreto-ley, norma prevista por el artículo 86 de la Constitución en favor del Gobierno, se ha extendido al ámbito autonómico en varios Estatutos y el Tribunal Constitucional ha reconocido su plena constitucionalidad; así, “el decreto-ley autonómico es una fuente normativa con rango legal no prevista por la Constitución cuando define la organización territorial del Estado en su título VIII. Son las modificaciones de los Estatutos de Autonomía posteriores a 2006 las que, en general, han atribuido la facultad de legislación de urgencia a los respectivos Consejos de Gobierno. El Estatuto de Autonomía, en tanto que norma institucional básica de la Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE), regula, como contenido necesario y reservado, su organización institucional [art. 147.2 c) CE], que comprende entre otros aspectos las relaciones entre las distintas instituciones autonómicas y la atribución a cada una de ellas de los que sean sus poderes. El Estatuto de Autonomía, dentro de estos ámbitos, puede asignar al Consejo de Gobierno potestades normativas de mayor o menor alcance y, en caso de que lo haga, precisar las fuentes del Derecho a su disposición. Dada esta caracterización abierta del régimen autonómico y la función constitucional de los Estatutos de Autonomía, la imprevisión en el título VIII de la categoría del decreto-ley no puede verse como una prohibición sino como un espacio entregado a la libre configuración del legislador estatutario, a quien, al ordenar las instituciones de la Comunidad Autónoma, le cabrá optar por una separación más o menos rígida entre legislativo y ejecutivo, atribuyendo en su caso a este último la facultad de, en concretos supuestos, aprobar normas provisionales con rango de ley que adopten la forma de decreto-ley autonómico. 

En el título VIII no hay ningún elemento que vede al Estatuto esta concreta capacidad de conformar el sistema institucional autonómico. Por contra, el art. 153 a) CE, al disponer que el control de la actuación de los órganos autonómicos “se ejercerá por el Tribunal Constitucional [respecto] a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley”, admite que entre las fuentes primarias autonómicas se cuenten categorías distintas a la ley formal emanada del órgano legislativo” ((STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 3). 

El Decreto-ley no es, en mi opinión, un problema; sí lo es el uso indebido del mismo aunque viendo cómo se ha extendido ese uso indebido y la laxitud al respecto del Tribunal Constitucional igual resulta que sí es un problema (véase al respecto, entre otros, este estudio de Patricia García Majado). 

Al margen de estas dos cuestiones, cuya oportunidad se podrá, obviamente discutir, pero que no ofrecen, a mi juicio, dudas de constitucionalidad, se podrían incluir en una reforma estatutaria algunas otras materias; en el ámbito institucional me parece que no tiene sentido mantener, como hace el artículo 25 del Estatuto, que una eventual disolución anticipada del Parlamento autonómico deba dar lugar a una nueva Junta Genera con “un mandato limitado por el término natural de la legislatura originaria”, es decir, que si hay disolución en 2021 habría necesariamente elecciones en 2023 al cumplirse los cuatro años de la legislatura que empezó en 2019. Creo que si hay disolución la nueva Junta debe nacer para, en principio, un período de cuatro años. 

En segundo lugar, yo también suprimiría el fuero jurisdiccional ante el Tribunal Superior de Justicia y, en su caso, el Tribunal Supremo de los miembros de la Junta General y del Gobierno (artículos 26 y 35 bis), así como la exigencia de que la Presidencia del Principado únicamente pueda ejercerla quien sea diputado o diputada en la Junta General (artículo 32) [para desempeñar la presidencia del Gobierno de España no hace falta ser miembro del Congreso o el Senado]. Es cierto que para las Comunidades Autónomas que se crearon por la vía del artículo 151 de la Constitución esa opción resulta descartada por el artículo 152, pues prescribe que tendrán «un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros…»; también lo es que las Comunidades, como la asturiana, que siguieron la vía del 143 han tendido a equiparse, a los máximos efectos, con las del 151 pero, dado que no hay una exigencia expresa para ellas en este punto, podríamos entender que no sería inconstitucional una previsión estatutaria asturiana destinada a ampliar, al menos en términos teóricos, el elenco de posibles presidentes. Admito sin rubor el carácter especulativo de esta propuesta.

Finalmente, cabría debatir si es oportuna, o no, una declaración de “derechos estatutarios” para darle ese carácter a aquéllos a los que se quiera dar una protección superior a la de una ley autonómica, algo que es perfectamente compatible con la Constitución: “… de la doctrina constitucional sentada en relación con el legislador autonómico se desprende que es inherente a nuestro sistema constitucional que, como consecuencia del ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus competencias exclusivas o de desarrollo legislativo, los ciudadanos residentes en los distintos territorios autonómicos puedan estar sometidos a regímenes jurídicos diferenciados en las áreas materiales correspondientes a dichas competencias y, consecuentemente, tengan diferentes derechos en esas áreas. Por ello,… el art. 14 CE sólo opera a partir de estas consideraciones y nunca haciendo abstracción de las mismas…los Estatutos de Autonomía, que en el ámbito institucional del contenido estatutario pueden establecer derechos subjetivos por sí mismos, en el ámbito de atribución competencial requieren de la colaboración del legislador autonómico, de tal manera que las prescripciones estatutarias relativas a este último ámbito, cualquiera que sea el modo literal en que se enuncien, han de entenderse, según antes se acaba de decir, como mandatos, orientaciones u objetivos, dirigidos a los poderes públicos autonómicos para el ejercicio de competencias que el Estatuto atribuya” (STC 47/2007, de 12 de diciembre, FJ 13 y 15). 

Pd. El vigente Estatuto de Autonomía asturiano no fue firmado por el Rey en Madrid, Oviedo, Vegadeo o Cangas de Onís, ni siquiera en Pajares; lo firmó en Baqueira Beret. 

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