Apuntes mínimos sobre teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución española (22): la suspensión individual de los derechos fundamentales (fin de la serie).

El artículo 55.2 de la Constitución española (CE) permite, que no impone, al legislador establecer la forma y los casos en que puede tener lugar la suspensión de una serie de derechos fundamentales -duración máxima de la detención preventiva, inviolabilidad del domicilio y secreto de las comunicaciones- con el fin de contribuir a la investigación sobre la actuación de bandas armadas o de elementos terroristas. Esta suspensión, tal y como explicita la STC 25/1981, “sólo se justifica en aras de la defensa de los propios derechos fundamentales cuando determinadas acciones, por una parte, limitan o impiden de hecho su ejercicio en cuanto derechos subjetivos para la mayoría de los ciudadanos, y, por otra, ponen en peligro el ordenamiento objetivo de la comunidad nacional, es decir, el Estado democrático”. 

La aparición de esta regulación en la norma jurídica suprema no contaba con precedente alguno ni en el constitucionalismo español ni en el comparado, aunque la medida en sí misma considerada, su ámbito de aplicación o el objetivo que persigue ya eran conocidos a nivel legislativo en España (Decreto-Ley 10/1975; Decreto-Ley 21/1978; Ley 56/1978) y en otros países de nuestro entorno (Reino Unido, Alemania, Italia). 

1.- Supuesto de suspensión individual.  

La habitual calificación de la suspensión prevista en el artículo 55.2 CE como suspensión individual pone el acento en los sujetos pasivos llamados a sufrir la modificación del régimen jurídico habitual del derecho. Se trata de personas determinadas en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas. 

Doctrinalmente se discute el alcance de los términos “banda armada” y “elemento”, así como del adjetivo “terrorista”. Este último debe entenderse referido a los dos sustantivos que lo preceden; por ello, ambos actúan para subvertir el ordenamiento constitucional, lesionando de forma continuada bienes jurídicos fundamentales -vida, integridad física y psíquica, libertad…-. La diferencia estriba en que mientras las bandas armadas lo hacen desde la pertenencia a un grupo estable y jerárquicamente organizado, el elemento terrorista lleva a cabo su actividad a título individual o, al menos, sin conexión con la estructura organizativa de la banda. No obstante, y en contra de esta lectura restrictiva más acorde a la trascendencia de la medida suspensiva, la STC 199/1987 ofrece una definición de terrorismo que, al identificarlo con “el propósito, o en todo caso el efecto, de difundir una situación de alarma como consecuencia del carácter sistemático, reiterado y muy frecuentemente indiscriminado, de esta actividad delictiva”, deja abierta la posibilidad de extender también la suspensión a otros supuestos de actuación de grupos criminales que, al margen del fin que pretendan, regularmente atenten contra la seguridad pública con gran repercusión social. Así mismo propugna la aplicación de la suspensión también a un delito diferente e instantáneo, el de rebelión. A pesar de que su acción típica consiste en el violento y público alzamiento para desobedecer a la autoridad o imponerle un comportamiento no querido a fin de alterar el orden constitucional, sin que sea imprescindible para ello una organización, la pertenencia a banda armada o la comisión de delitos comunes, el Tribunal entiende que, aunque “el art. 55.2 no ha mencionado expresamente a los rebeldes… no cabe duda de que… la rebelión se realiza por un grupo que tiene propósito de uso ilegítimo de armas de guerra o explosivos, con una finalidad de producir la destrucción o aversión del orden constitucional… a tales rebeldes, en cuanto integran el concepto de banda armada del art. 55.2 CE, les resulta legítimamente aplicable la suspensión de derechos a que habilita el precepto constitucional”. 

El art. 55.2 CE exige que sea una ley orgánica la norma que determine el procedimiento y los supuestos en los que es posible la suspensión individual de los derechos. Si en un primer momento se optó por fijar la suspensión en normas específicas -como las Leyes Orgánicas “antiterroristas” 11/1980 y 9/1984-, en la actualidad se encargan de esta tarea normas como el Código Penal (CP) y la Ley de Enjuiciamiento Criminal, de contenido más amplio y de eficacia potencialmente permanente, confiriendo a lo excepcional una apariencia de normalidad. Aunque lo temporal debe ser la suspensión y no tanto la ley que establezca los casos y la forma en que ha de aplicarse, pudiera parecer que la suspensión está operativa mientras la norma que le sirve de cobertura conserva su vigencia y no tanto mientras se mantienen las circunstancias que constitucionalmente la justifican, puesto que ni siquiera se fija ningún mecanismo que permita realizar su control periódico. Por eso parece más adecuado a la naturaleza de la suspensión entender que no cualquier ley orgánica satisface la reserva del art. 55.2, sino tan sólo una ley específica que circunscriba expresamente su objeto a esta materia.  

2.- Derechos susceptibles de suspensión. 

Los derechos fundamentales susceptibles de suspensión individual se limitan a los previstos en los artículos 17.2, 18.2 y 18.3 CE. 

2.1 Detención preventiva. 

En el art. 17.2 CE se establece un plazo de 72 horas como duración máxima de la detención preventiva. La suspensión de este derecho consiste en la posibilidad de que el detenido excepcionalmente pueda permanecer más tiempo a disposición de la autoridad gubernativa y sus agentes, en caso de ser necesario para realizar las averiguaciones pertinentes de cara al esclarecimiento de los hechos. En las primeras 48 horas a partir de la detención se ha de presentar la solicitud de prórroga y el juez deberá autorizarla o denegarla motivadamente en las 24 horas siguientes. De este modo, antes de que transcurra el plazo normal de 72, ya se conocerá la situación en la que va a quedar el detenido, es decir, si va a seguir en manos de los Cuerpos de Seguridad o si ha de pasar a disposición judicial. El legislador orgánico escoge, porque así lo permite la naturaleza del derecho, la opción menos gravosa y que ofrece mayores garantías, esto es, que el juez intervenga con carácter previo, autorizando la prórroga y no ratificándola o controlando su corrección una vez recibida la comunicación gubernativa de que se ha llevado a cabo. 

Aunque en un principio la prórroga alcanzaba los 7 días, el Tribunal Constitucional en su STC 199/1987 consideró esta duración excesiva, por lo que en la actualidad se ha visto reducido a 2 días (art. 520 bis 1 LECrim). Como resulta evidente, la suspensión sólo permite alterar la duración de la detención preventiva, pero no da respaldo a modificaciones sustanciales en lo que se refiere a las condiciones de la detención o a las garantías y derechos del detenido; de ahí que el juez pueda informarse y conocer cuál es su situación mientras dure la detención. No obstante, lo cierto es que ese régimen normal resulta alterado, en algunos casos con el aval de la jurisprudencia constitucional (SSTC 196/1987; 199/1987 y 46/1988), por ejemplo, admitiéndose la incomunicación gubernativa y provisional del detenido hasta que el juez en 24 horas confirme la procedencia de una actuación que, a pesar del tenor de la ley, él todo lo más puede levantar, pero no decretar (art. 520 bis 2 LECrim). 

2.2 Inviolabilidad del domicilio. 

Uno de los elementos nucleares del derecho a la inviolabilidad del domicilio es la previa y necesaria autorización judicial para que se pueda entrar en el mismo, allí donde no medie consentimiento del titular o flagrante delito. Una lectura de la suspensión de este derecho aparentemente ajustada va a permitir que sólo en casos de excepcional o urgente necesidad sea posible entrar sin mandato judicial previo en cualquier domicilio, incluso en el de alguien ajeno a la actividad terrorista, para detener a presuntos responsables de acciones delictivas cometidas por personas integradas o relacionadas con bandas armadas, individuos terroristas y rebeldes (art. 553 LECrim). Al hilo de la detención se puede registrar el lugar con ocupación de los efectos vinculados al delito perseguido y, aunque nada se dice expresamente, se sobreentiende el respeto a las garantías habituales establecidas por la ley para este tipo de actuaciones. 

La diferente naturaleza de este derecho podría hacer pensar que, al contrario, de lo que ocurría en el art. 17.2 CE, aquí la autorización judicial previa tiene que ser suplida por una orden de la autoridad gubernativa, pues, de no ser así, reproduciríamos el contenido esencial de la inviolabilidad del domicilio, sin que existiera diferencia alguna con su régimen normal. De este modo lo entiende el legislador, que durante la suspensión sólo garantiza la intervención judicial a posteriori, debiendo comunicar inmediatamente al juez las causas y los resultados del registro y las detenciones practicadas, no sólo para que tenga conocimiento de los mismos, sino para que pueda enjuiciar atendiendo al caso concreto lo justificado de una entrada sin autorización judicial y si una vez allí se cometió alguna irregularidad. Pero nada hubiera impedido que la referencia del art. 55.2 a la necesaria intervención judicial se interpretara más que como un recordatorio del control que en todo caso corresponde a los Tribunales, como una habilitación para que se pudieran modificar las exigencias a las que se somete la intervención judicial previa en períodos de normalidad, admitiéndose, por ejemplo, una autorización con una motivación más tardía en atención a la urgencia. Una urgencia que, por otra parte, debiera ser el único supuesto que justificara las modificaciones descritas y no un concepto vago como el de excepcional necesidad que, todo lo más, sería admisible a título de complemento, pero no en los términos disyuntivos en que está formulado en el art. 553 LECrim. 

2.3 Secreto de las comunicaciones. 

El secreto de las comunicaciones es otro de los derechos susceptible de suspensión y también en este caso, como en el de la inviolabilidad del domicilio, es posible que se vean afectados sujetos que, no estando vinculados con las actividades terroristas, resultan decisivos en la investigación, porque se sirvan de sus comunicaciones para realizar hechos delictivos. La necesaria autorización judicial previa para intervenir las comunicaciones forma parte del contenido esencial del derecho, pero cuando está en suspenso es Ministro del Interior, o en su defecto el Secretario de Estado de Seguridad, quiénes ordenan la medida (art. 579 LECrim). 

Con una interpretación de la suspensión que parece favorecer al derecho, la ley establece que esta sustitución de la autorización judicial por la gubernativa sólo tenga lugar si razones de urgencia lo aconsejan. El argumento también aquí resulta endeble, pues igual que se dispone de tiempo suficiente para recabar la orden de la autoridad administrativa, también se podría haber acudido al juez para que, al menos, diera una autorización verbal que luego habría de motivar. Sin embargo, se ha optado por satisfacer la exigencia de necesaria intervención judicial, impuesta por el art. 55.2 CE, con una actuación a posteriori en diferentes momentos. Primero, tras serle comunicada de modo inmediato y motivado la intervención, revocando o ratificando ésta en un plazo de 72 horas desde que se decretó. Segundo, prorrogando la observación por períodos de 3 meses, en tanto la urgencia ya ha desaparecido. Y tercero, aunque no se diga expresamente, controlando que no haya abusos a la hora de efectuar la intervención de las comunicaciones. 

2.4 Otros derechos. 

Si bien el art. 55.2 CE no puede ser más taxativo en la enumeración de los derechos fundamentales susceptibles de suspensión, el legislador no ha dudado en impedir transitoriamente el ejercicio de otros derechos a sujetos vinculados con delitos de rebelión y terrorismo. Aunque desde una perspectiva formal de suspensión, como la que en gran medida se ha manejado, estos supuestos encajarían mejor en la idea de limitación que en la de suspensión en sentido estricto, desde una perspectiva material, lo cierto es que las consecuencias en uno y otro caso son coincidentes, pues se sacrifica temporalmente la realización del derecho por su titular. 

Así, por ejemplo, el artículo 39 del Código penal enumera una serie de penas privativas de derechos, como el acceso y la permanencia en cargos y funciones públicas, el sufragio pasivo o la libertad de residencia, entre las que, sin embargo, ya no se encuentra la privación del sufragio activo; el art. 6.2 LOREG restringe el derecho de sufragio pasivo a aquéllos que han sido condenados por un delito de rebelión o a los integrantes de organizaciones terroristas condenados por delitos contra la vida, la integridad física o la libertad de las personas, sin necesidad de que haya sentencia firme y el art. 384 bis LECrim contempla la suspensión automática del ejercicio de funciones y cargos públicos al procesado en auto firme y en situación de prisión provisional por delito vinculado con actividades terroristas o rebeldes. Si el artículo 25.2 CE explica la primera de estas restricciones en atención al contenido del fallo condenatorio, la STC 71/1994 considera la última medida mencionada consustancial a la pérdida de libertad que conlleva una prisión provisional decretada por la presunta comisión de una actividad criminal que “puede ser vista como incompatible con la concesión de cualquier permiso de salida de prisión para la eventual realización de actos concretos que supongan ejercicio de tal función o cargo”. Sin embargo, el supuesto previsto en el artículo 6.2 LOREG resulta más dudoso, pues, al no haber tampoco aquí sentencia firme, se adelanta ilícitamente la ejecución de la pena accesoria, cuando la principal de privación de libertad no ha podido ser aún ejecutada (art. 3 CP). No obstante, como ya apuntamos, otras privaciones de derechos también difícilmente justificables han sido eliminadas. Así el vigente Código Penal suprime como pena principal o accesoria la privación del derecho de sufragio activo a los condenados por sentencia firme.

3.- Control de la suspensión individual. 

Junto al control jurisdiccional que puedan efectuar, según proceda, el Tribunal Constitucional y los Tribunales ordinarios sobre las normas que determinan el alcance de la suspensión y sobre sus actos de aplicación, el art. 55.2 prevé expresamente un mecanismo adicional de fiscalización, al que califica de “adecuado” control parlamentario. Tal instrumento,  en palabras de la STC 71/1994, constituye “una garantía que no preserva tanto la corrección jurídica de los actos singulares de aplicación de la Ley orgánica, cuanto la posibilidad de que el Parlamento conozca y evalúe las medidas adoptadas a este respecto, al igual que aprecie, desde criterios de oportunidad, necesidad y eficacia, la conveniencia de mantener en vigor una ley orgánica que no es de existencia necesaria en el ordenamiento”. 

Esta expresión, si no quiere correr el riesgo de convertirse en un mero recordatorio, ha de significar algo más que el empleo, como ahora ocurre, de los mecanismos ordinarios de control parlamentario -preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación-. Se impone, por tanto, el establecimiento, en la Ley orgánica que adopte las medidas suspensivas o en los propios Reglamentos parlamentarios, de un procedimiento específico a través del cual, más allá de la mera comparecencia informativa del Gobierno, el Pleno, la Comisión de Justicia e Interior o, incluso, una Comisión mixta especial no permanente, pueda efectuar un juicio político “que asegure, en todo momento, el conocimiento y la supervisión parlamentaria de la actuación llevada a cabo a tal efecto por el Gobierno y, bajo su autoridad, por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad” (STC 71/1994). 

En resumen, la imprecisión del art. 55.2 introduce algunos interrogantes en torno a la forma, los destinatarios, la finalidad, el alcance, el control o el objeto mismo de la suspensión a los que se han intentado dar respuesta. Según se ha ido comprobando, al hilo del análisis de los distintos elementos que integran la suspensión individual, parece claro que ésta no siempre se articula en la práctica del modo más beneficioso para el derecho y su titular. De ahí que resulte imprescindible un replanteamiento de la misma en favor de una interpretación restrictiva, como la que aquí se ha propuesto, que, sin hacerle perder su finalidad, impida su empleo como coartada para la comisión de abusos que cercenen la propia supremacía de la norma constitucional.

Pd. Esta vigesimosegunda -y última entrada- resume en muy pocas palabras la segunda parte del Capítulo X –»La suspensión de los derechos fundamentales”-, que redactó Paloma Requejo.

Pd. de la pd. Habrá una posterior entrada en la que se incluyan enlaces a todas las publicadas.

 

5 comentarios en “Apuntes mínimos sobre teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución española (22): la suspensión individual de los derechos fundamentales (fin de la serie).

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