Apuntes mínimos sobre teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución española (21): la suspensión general de los derechos fundamentales.

En ocasiones surgen acontecimientos imprevisibles y extraordinarios que pueden poner en riesgo la existencia de la Constitución o de la propia comunidad; nos estamos refiriendo, por ejemplo, a supuestos tales como los estados de excepción y sitio (art. 116 CE) o a la actuación de grupos terroristas (art. 55.2 CE), que nuestro propio ordenamiento contempla. Ante tales circunstancias las respuestas que la Constitución ofrece para situaciones de normalidad resultan ineficaces, por lo que se impone articular otros instrumentos que contribuyan a zanjar la crisis. 

Hay ordenamientos que no prevén este derecho de excepción, trasladando la resolución de la crisis al ámbito de lo fáctico. Así, en el Reino Unido una costumbre constitucional permite que el Gobierno incumpla en caso de necesidad la legislación vigente, siendo exonerado a posteriori de toda responsabilidad mediante la aprobación de una ley de indemnidad por el Parlamento, que también puede intervenir a priori regulando el uso de los poderes extraordinarios en lo que a la suspensión legal de derechos se refiere. Otros ordenamientos con Constitución formalizada, como Bélgica o Luxemburgo, omiten estas situaciones excepcionales, por lo que cualquier acción del Ejecutivo que afectara a los derechos sólo podría ser limitativa y nunca suspensiva, salvo reforma constitucional, dada la explícita prohibición que pesa sobre una medida de este tipo (art. 187 Constitución de Bélgica y art. 113 Constitución de Luxemburgo). 

Pero si en palabras de Carl Schmitt “soberano es quien decide sobre el estado de excepción”, parece conveniente que el constituyente, si quiere continuar siéndolo, no renuncie a juridificar la actuación del poder público en esas especiales circunstancias, debiendo pronunciarse sobre qué debe entenderse por crisis, quién ha de enfrentarse a ella y con qué medios. 

A la hora de afrontar esta tarea, los distintos ordenamientos se decantan por diversas fórmulas. Una de ellas, característica de sistemas  presidencialistas o semipresidencialistas, consiste en concentrar durante la crisis los poderes constitucionales en manos de un Jefe del Estado, que habitualmente ya tiene atribuidas relevantes funciones ejecutivas y de  orientación política, como el art. 16 de la Constitución francesa, que habilita al Jefe del Estado a adoptar en supuestos graves de crisis interna o externa medidas excepcionales que no se precisan. Entre ellas se podría encontrar una suspensión de los derechos fundamentales, cuya razonabilidad y proporcionalidad, en conexión con el restablecimiento de la normalidad perdida, sería controlable por el Consejo Constitucional. 

En otros casos se prefiere detallar los presupuestos y efectos jurídicos de la crisis, así como los mecanismos para su superación. Es lo que ocurre, en diferente grado, en la Ley Fundamental de Bonn (LFB) o en nuestra Constitución. La primera ha optado durante la crisis provocada por un estado de necesidad interno (arts. 35; 87a. 4 y 91 LFB) o externo (arts. 80ª; 115a-115m LFB) por agravar las limitaciones de los derechos fundamentales, aún con mayor intensidad que la que en períodos de normalidad ya propicia la existencia de una reserva general de limitación, pero siempre respetando el contenido esencial de los derechos. 

Sin embargo, la Constitución española, en su art. 55, junto a la Constitución holandesa (art. 103) o la portuguesa (art. 19), dan un paso más ante la insuficiencia de su régimen limitativo de derechos habitual para abordar las exigencias que imponen las nuevas situaciones excepcionales. Nuestra Constitución permite una suspensión, y no una mera limitación, de los derechos fundamentales, es decir, una supresión temporal de la vigencia de la norma constitucional que los acoge. El art. 55 no sólo “desfundamentaliza” los derechos que señala, aceptando que los poderes públicos puedan afectar a esos ámbitos de libertad sin respetar su contenido esencial, también los “desconstitucionaliza”, admitiendo que el poder público pueda regularlos como desee, hasta el extremo de eliminarlos lícitamente por completo, al no contar con la cobertura de una norma iusfundamental que transitoriamente ha perdido su operatividad. Como es obvio la regulación constitucional no es un cheque en blanco en manos de los poderes públicos, pues vincula de manera finalista la adopción de estas medidas a la superación de un Estado de excepción o de sitio válidamente declarado o al desarrollo de investigaciones antiterroristas. Pero indudablemente el legislador orgánico, al que la Constitución remite para concretar el alcance de la suspensión, dispone de un gran margen de maniobra, en tanto no cuenta con más límite que el respeto a un principio de razonabilidad, entendido no en sentido técnico, ni tal y como lo configura la jurisprudencia constitucional, sino como sinónimo de prohibición de la arbitrariedad (art. 9.3 CE). Este respeto se satisface con una mera declaración que manifieste la ligazón entre las medidas suspensivas y los supuestos previstos en el art. 55 CE, sin que el Tribunal Constitucional pueda ir más allá de controlar la existencia de esa mínima argumentación formal. 

No obstante, el legislador se ha decantado en líneas generales por la opción menos gravosa. El nuevo régimen jurídico, al que estarán sometidos durante la suspensión, no tendrá necesariamente que ajustarse a su contenido esencial, pero tampoco podrá prescindir del derecho mismo. La ineludible vigencia del derecho en su doble dimensión, subjetiva y, sobre todo, en lo que aquí nos interesa, objetiva, obligará a someter a un juicio de proporcionalidad clásico (necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto) tanto a las medidas suspensivas que se adopten, como a la propia regulación legal de las situaciones de crisis que pasaremos a analizar a continuación. 

La suspensión general de los derechos fundamentales es una medida prevista por el art. 55.1 CE para salvar la crisis provocada por ciertos estados excepcionales y volver a la normalidad dentro de los cauces establecidos por una Constitución que, como tal, nunca queda en suspenso. Por contraposición a la regulada en el art. 55.2, esta suspensión se suele denominar general, atendiendo a sus destinatarios, pues puede afectar a cualquiera que se encuentre en el ámbito territorial marcado por la declaración del estado de crisis, siempre y cuando ello contribuya a su superación.

1.- Presupuesto necesario: declaración de estado de excepción o de sitio. 

Los arts. 116 y 55 CE realizan una regulación genérica del derecho de excepción, que es desarrollada en profundidad por la LO 4/1981 de los estados de alarma, excepción y sitio (LOEAES). La existencia de un estado de excepción o de sitio se convierte en el presupuesto constitucionalmente necesario para que la suspensión de los derechos fundamentales pueda ponerse en práctica. 

Los hechos desencadenantes del estado de excepción son situaciones ante las que no valen respuestas ordinarias, como alteraciones graves del orden público, del libre ejercicio de los derechos fundamentales, del normal funcionamiento de las instituciones democráticas o de servicios públicos esenciales (art.13 LOEAES). El estado de excepción es declarado pro forma por el Gobierno mediante decreto, pues previamente el Pleno del Congreso, o su Diputación permanente, si estuviera disuelto o hubiera expirado su mandato, ha tenido que autorizar no sólo que la declaración se pueda realizar, sino también que se lleve a cabo en los términos que se solicita, pudiendo alterar el ámbito territorial, duración, efectos y medidas propuestas en el sentido que considere oportuno y debiendo dar su visto bueno si en el futuro se quisiera introducir alguna modificación (arts. 13, 14 y 15 LOEAES). 

En el estado de sitio es el Congreso el que, a propuesta del Gobierno, declara por mayoría absoluta este estado de crisis y determina su ámbito territorial, duración y condiciones, cuando hay amenaza o tiene lugar una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía e independencia de España, su integridad territorial o el orden constitucional (art. 32 LOEAES). Si en el primer supuesto se sobreentiende que la agresión vendrá del exterior, en los dos últimos nos encontraríamos ante agresiones internas que se traducen en una secesión de parte del territorio o en atentados contra instituciones básicas del Estado. En el estado de sitio las facultades extraordinarias también recaen en el Gobierno, mientras que la autoridad militar que el mismo designe sólo ejecutará las medidas procedentes, eso sí, con un margen amplio de discrecionalidad (art.33 LOEAES). 

La suspensión de derechos queda constitucionalmente descartada en el supuesto de que el Gobierno declare un estado de alarma ante catástrofes, accidentes de gran magnitud, crisis sanitarias, paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad y situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad (art. 4 LOEAES). Pero lo cierto es que si prescindimos de aspectos formales que exigen ubicar la suspensión en los estados de excepción y sitio y atendemos, por el contrario, a un aspecto material, como es el efecto que provoca su adopción, vemos la semejanza que es posible trazar con algunas de las medidas, en principio, limitativas, que puede tomar la autoridad competente durante el estado de alarma, pues en ambos casos suponen una negación transitoria del ejercicio del derecho a su titular. La lícita y justificable limitación del derecho ante las circunstancias descritas se convierte materialmente en una suspensión en toda regla, igual que las que se reservan en exclusiva a los estados de excepción y de sitio. A título de ejemplo baste señalar como la movilización del personal de industrias, empresas o servicios previamente intervenidos y la consiguiente imposición de prestaciones obligatorias parecen dejar en suspenso los derechos de huelga y de adopción de medidas de conflicto colectivo. 

Como principio general, cualquier medida que se tome con ocasión de la declaración de un estado de crisis, incluida la relativa a la suspensión de derechos, deberá ser necesaria, adecuada y proporcional con el fin que se pretende, es decir, la recuperación de la normalidad perdida (art.1.2 LOEAES). Este finalismo también condiciona la temporalidad de la medida que, una vez adquiera vigencia desde su publicación, durará el tiempo que dentro de los márgenes constitucionales la declaración del estado de crisis considere imprescindible para superarla, transcurrido el cuál dejará de aplicarse (art.1.3 LOEAES). A pesar de lo excepcional de la situación y del refuerzo del Ejecutivo, las demás instituciones continúan funcionando (arts. 116.5 y 1.4 LOEAES). Buena prueba de ello es que, mientras esté declarado un estado de crisis, no se podrá disolver el Congreso, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieran en periodo de sesiones o, en último término, la Diputación permanente asumiría sus competencias, si el Congreso ya estuviera disuelto o hubiera expirado su mandato (arts.116.5 CE y 165 RC). Además, las jurisdicciones ordinaria y constitucional están plenamente operativas y se podrá exigir, según proceda, responsabilidades por los daños y perjuicios que la adopción de las medidas descritas y, sobre todo, su puesta en práctica pudieran acarrear (arts.116.6 CE y 3 LOEAES), pues no ha decaído la fuerza normativa de los arts. 9.1 y 103 CE.

2.- Derechos susceptibles de suspensión durante el estado de excepción. 

Pasemos ahora a analizar cuáles son los derechos susceptibles de ser expresamente suspendidos por el Gobierno en la declaración del estado excepción, de entre aquellos que la Constitución señala, y qué medidas concretas materializan tal suspensión. 

2.1 Libertad personal. 

La Constitución admite la suspensión del derecho a la libertad personal (art. 17.1), del plazo máximo de la detención preventiva (art. 17.2), del procedimiento de habeas corpus y de la duración de la prisión provisional (art. 17.4). No obstante, la LOEAES omite toda referencia al habeas corpus, lo que también debería haber hecho el constituyente, pues, si como se ha señalado, la declaración de un estado excepcional no significa ni la desaparición ni la mengua de los instrumentos normales de fiscalización del poder público, la naturaleza de garantía procedimental del habeas corpus frente a privaciones arbitrarias de libertad debiera haber bastado para mantenerla plenamente operativa, sin restricciones que pudieran menoscabar el control dirigido a terminar con las detenciones realizadas durante el estado excepcional contraviniendo el nuevo régimen jurídico o el anterior en lo que aún fuera de aplicación. 

La libertad personal y la detención preventiva son los verdaderos protagonistas de la regulación, al permitir que la detención gubernativa del que se sospeche vaya a alterar el orden público pueda llegar hasta diez días, presumiblemente con el objeto de evitar que se sume a los desórdenes y mantenerlo bajo control (art. 16 LOEAES). 

La suspensión consiste en este caso en la prórroga de la duración de la detención preventiva más allá del plazo máximo de 72 horas establecido en el art. 17.2 CE; en la introducción de un nuevo supuesto de naturaleza preventiva que justifica la detención, distinto al esclarecimiento de los hechos previsto en el art. 17.2 CE y en una intervención judicial devaluada puesto que, en vez de autorizar al menos a priori la prórroga antes de que transcurra el plazo normal de 72 horas, si hay causa que la justifica se limita a recibir durante las primeras 24 horas la comunicación de que la detención se ha producido y en poder requerir información sobre la situación del detenido. 

La mención a la prisión provisional en el art. 30 LOEAES es breve. Se limita a precisar la competencia judicial para decretar esta medida cuando existan hechos contrarios al orden público o a la seguridad ciudadana que puedan ser constitutivos de delito, sin las limitaciones materiales previstas en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim). También se deja en manos del juez la determinación de su duración, pues podrá mantenerla a su arbitrio en lo que esté vigente el estado de excepción. 

En definitiva, el legislador, de una parte, opta por introducir un nuevo fin constitucionalmente lícito que justifique la adopción de la prisión provisional, a sumar, entre otros, a los de evitar la obstrucción de la justicia, la reiteración delictiva, la alarma social o la sustracción a la acción de la justicia (Arts. 502 y ss. LECrim). Esto sacrifica innecesariamente la reserva a favor de legislador, pues la propia LOEAES podría haber fijado el límite máximo al que el juez debiera atender cuando concrete la duración de la prisión provisional. Con la actual regulación la lesión al derecho a la libertad sólo dependerá de si uno se encuentra en tal situación más tiempo de lo objetivamente razonable según las circunstancias del caso concreto. 

2.2 Inviolabilidad del domicilio. 

Igualmente puede quedar en suspenso el derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE), permitiéndose la entrada en el mismo, aunque no exista consentimiento del titular ni autorización judicial, cuando sea necesaria para esclarecer hechos delictivos relacionados con el estado de crisis o para el mantenimiento del orden público. La intromisión se rodea de ciertas garantías, como la exigencia de que venga avalada por orden formal y escrita; que el registro se realice ante testigos -el titular, su familia y obligatoriamente dos vecinos-; o que se levante acta del mismo y se comunique a posteriori al juez sus causas y resultados (art.17 LOEAES). Del mismo modo se admite la entrada sin autorización judicial en locales donde se estuvieran celebrando reuniones, pero aquí el requisito de la orden formal y escrita se excepciona en caso de que haya una alteración del orden público, agresiones a las Fuerzas de seguridad u otros supuestos de flagrante delito, lo que en último término supone una vuelta al contenido habitual del derecho, suponiendo que la reunión se desarrolle en un domicilio social o particular (art. 22.4 LOEAS). 

2.3 Secreto de las comunicaciones. 

Con el mismo fin es posible suspender el secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE), sea cual sea el medio escogido para realizarla, siempre que, efectuada la intervención gubernativa, se dé cuenta al juez (art. 18 LOEAES). 

El talante restrictivo que debe presidir todo lo relativo a la suspensión ha llevado a no prescindir por completo de la presencia judicial, pero, en contra de lo que obliga el contenido esencial de estos derechos en situaciones de normalidad, ésta se produce una vez que se ha entrado en el domicilio o se han intervenido las comunicaciones y no a priori, cómo quizás hubiera sido posible tan sólo cambiando las formalidades exigidas o retrasando la motivación. La comunicación al juez no persigue una ratificación de lo actuado, aunque asegura un control jurisdiccional sobre intervenciones que hubieran incurrido en excesos en cuanto a su pertinencia o al modo de realización. 

2.4 Circulación y residencia. 

También cabe suspender la libertad de circulación y de residencia (art. 19 CE). Con carácter general la ley, en su Art. 20, permite delimitar zonas de protección o seguridad, prohibir la circulación en ciertos momentos y lugares o la presencia de personas que puedan dificultar la acción de la fuerza pública y solicitar que acrediten su identidad aquéllos que se trasladen. Además es posible restringir específicamente el ejercicio de estos derechos a determinadas personas peligrosas para el orden público, obligándoles a comunicar con dos días de antelación sus desplazamientos o, incluso, imponiéndoles cambiar su lugar de residencia. 

El Gobierno puede tomar medidas que supongan la intervención y el control del transporte (art. 19 LOEAES) y, sobre todo, puede establecer nuevos criterios de residencia y obligaciones de comparecencia aplicables de modo indiscriminado por el mero hecho de ser extranjero (art. 24 LOEAES). Su incumplimiento se sanciona con la expulsión, eso sí, sumariamente motivada, pero sin tener porqué vincularla directamente con el supuesto que desencadenó la crisis, puesto que no sólo afectará a quien actúe en connivencia con los perturbadores del orden público, sino también a todo aquél que contravenga la nueva normativa. 

2.5 Libertad de expresión, derecho a comunicar y a recibir información, cláusula de conciencia y secreto profesional. 

La libertad de expresión, el derecho a comunicar y a recibir información, la cláusula de conciencia y el secreto profesional (art. 20 CE) también pueden verse afectados. Por eso, la ley admite expresamente la suspensión de publicaciones, emisiones, proyecciones cinematográficas y representaciones teatrales, así como su secuestro por la autoridad gubernativa, aunque prohibiéndose en todo caso censuras previas que coarten la elaboración y difusión de una obra al hacerla depender de modo sistemático del examen oficial de su contenido (art. 21 LOEAES). Sobre el secreto profesional y la cláusula de conciencia nada se concreta. Si respecto del primero no es descartable que en circunstancias excepcionales se pueda exigir al profesional que revele sus fuentes, la suspensión de la cláusula de conciencia no parece que pueda tener lugar, al operar exclusivamente en las relaciones entre particulares, en definitiva, entre el periodista y el medio de información. 

2.6 Reunión y manifestación. 

La libertad de reunión y de manifestación (art. 21 CE) ve alterado su contenido esencial ante la posible exigencia de autorización gubernativa previa (art. 22 LOEAES). No se trata, por tanto, de comunicar a la autoridad competente la futura celebración de una manifestación para que adopte las medidas oportunas que aseguren el ejercicio del derecho por sus titulares y la salvaguarda de los derechos y bienes de terceros, tal y como ocurre en el régimen normal del derecho (art. 21 CE). En la suspensión nos encontramos ante una verdadera autorización, cuya denegación impediría en todo caso la celebración de la manifestación, por lo que el principio de proporcionalidad exigiría, al menos, la existencia de un riesgo cierto de que pueda alterar el orden público o pueda dificultar o frustrar la vuelta a la normalidad. 

Excesiva parece la otra opción que el art. 22 LOEAES permite, esto es, la total prohibición del ejercicio de estos derechos con carácter general y la consiguiente disolución de cualquier reunión o manifestación que se celebre en esa tesitura. Sin embargo, nada de lo dicho resulta aplicable a las reuniones que celebren partidos, sindicatos y asociaciones empresariales conforme a sus Estatutos y para el logro de sus fines, ya que, de lo contrario, se estaría incidiendo indirectamente en un derecho fundamental, como el de asociación, no susceptible de restricción alguna. 

2.7 Huelga y adopción de medidas de conflicto colectivo. 

El derecho de huelga y la adopción de medidas de conflicto colectivo (arts. 28.2 y 37.2 CE) pueden ser suspendidos en el estado de excepción. La consecuencia de la medida suspensiva es su prohibición de raíz (art. 23 LOEAES), por lo que para salvar en lo posible el ejercicio del derecho hubiera resultado más aconsejable someterlo en ambos casos a autorización gubernativa previa.

3.- Derechos susceptibles de suspensión durante el estado de sitio. 

Junto a los derechos analizados en el estado de excepción, en la declaración del estado de sitio también cabe suspender los reconocidos en el art. 17.3 CE. Se entiende, por tanto, que puede contribuir al  restablecimiento de la normalidad el que se prive al detenido de la asistencia letrada, incluso de oficio, el que se le oculten los motivos de su detención y sus derechos o el que se le pueda obligar a declarar, aunque, evidentemente, en tanto el art.15 CE no ha perdido su vigencia, sean cuales sean las circunstancias nunca sería posible practicar torturas ni tratos inhumanos o degradantes que pongan en riesgo la integridad física y psíquica o, incluso, la vida del detenido (art. 32 LOEAES).

Pd. Esta vigesimoprimera entrada resume en muy pocas palabras la primera parte del Capítulo X –»La suspensión de los derechos fundamentales”-, que redactó Paloma Requejo. 

 

2 comentarios en “Apuntes mínimos sobre teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución española (21): la suspensión general de los derechos fundamentales.

  1. Pingback: Apuntes mínimos sobre teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución española (23): la serie completa. | El derecho y el revés

Deja una respuesta

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Salir /  Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Salir /  Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Salir /  Cambiar )

Conectando a %s

Este sitio usa Akismet para reducir el spam. Aprende cómo se procesan los datos de tus comentarios.