Como ya hemos visto, las normas de derechos fundamentales son normas constitucionales y a ellas están sujetos ex art. 9.1 CE tanto ciudadanos como poderes públicos. La obligatoriedad de los derechos fundamentales frente a estos últimos viene, además, expresamente prevista en el art. 53.1 CE, que refleja la denominada eficacia vertical de los derechos fundamentales, ampliando así esa vinculación tanto en el interior del aparato del Estado (a órganos del Estado que antes no lo estaban, a nuevos órganos que antes no existía, o a poderes nacidos de una nueva forma de organización territorial), como en su exterior (a raíz de la integración supranacional del Estado o de sus relaciones internacionales).
En el plano de la organización interna del Estado, se ha pasado de la inicial vinculación de la Administración pública, propia de un Estado en el que la Constitución no ocupa una auténtica posición de supremacía respecto de la Ley, a la sujeción del Gobierno, que se plasma en el control jurisdiccional de sus actos por vulneración de los derechos fundamentales. De igual forma, también ha pasado a estar obligado por los derechos fundamentales el Parlamento: lo está, de un lado, en sus actuaciones legislativas, susceptibles de control por infracción de cualquier precepto constitucional conforme a lo dispuesto en los arts. 161.1 a. CE y 55.2 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pero también en actuaciones no legislativas propias de los actos de organización y administración parlamentaria.
Además, la evolución en las fórmulas de gestión de los asuntos públicos ha conducido a que el concepto de poder público, al que se refiere la vinculación del art. 53.1 CE, no haya de ser entendido en un sentido formal, sino material-funcional, es decir, lo importante es que el ordenamiento habilite a un determinado sujeto para imponer unilateralmente obligaciones, con carácter temporal o permanente, y con independencia de que posea una forma jurídico- pública. De ahí que también se encuentren sometidos al control jurisdiccional por violación de los derechos fundamentales los actos de los organismos autónomos y entidades empresariales del Estado, de los concesionarios de un servicio público y, en general, de quien ejerza una función pública, aunque sólo en los concretos ámbitos en los que, de acuerdo con sus normas fundacionales o contractuales, su actuación conlleve el ejercicio de potestades públicas y, por ello, quede sometida al Derecho administrativo. Sólo de este modo se podrá evitar que las nuevas formas de interacción entre el Estado y la sociedad, propias de la transformación del Estado en social y democrático, conduzcan a una relativización de la garantía de los derechos fundamentales. Piénsese, por ejemplo, en la polémica sobre si una entidad jurídica privada como la Iglesia Católica puede designar a los profesores de religión de los colegios públicos según criterios claramente contrarios a los derechos a la libertad ideológica (art. 16 CE) o a la igualdad (art. 14 CE), en ejercicio de potestad que al efecto le atribuyen los Acuerdos internacionales con la Santa Sede de 1979. El carácter jurídico público de la función de designación, y no el carácter jurídico privado de la Iglesia Católica, ha de ser el criterio determinante de la presencia de poder público y por tanto de su sometimiento como tal a las exigencias de los arts. 14 y 16 CE, lo que ha conducido a plantearse la conformidad constitucional tanto de los preceptos de los Acuerdos con la Iglesia, como su aplicación por parte de la curia eclesiástica.
También dentro de este ámbito interno al aparato del Estado, las nuevas formas de organización territorial han conducido a la existencia de poderes públicos no sólo centrales (Estado), sino también descentralizados administrativa (municipios, provincias y otras formas de organización local) o políticamente (Comunidades Autónomas). Toda la organización que se deriva de dichos procesos descentralizadores ha de ser considerada poder público y, por tanto, estará obligada al respeto de los derechos fundamentales previsto en el art. 53.1 CE: actos, legislativos o no, de los Parlamentos autonómicos; de los Consejos de Gobierno autonómicos, de los plenos de las Corporaciones locales…
Desde una perspectiva exterior al Estado, las relaciones internacionales y los diversos niveles de cooperación conducen a la imputación de determinados actos de órganos estatales extranjeros a los poderes públicos internos o a considerar como poder público interno a un poder de naturaleza supranacional. En tales casos, sin embargo, el acto sobre el que pesa la obligación de respetar los derechos y libertades es el del poder público español competente para extraer las consecuencias jurídicas de aquel otro del poder público extranjero, al que sólo indirectamente cabe exigir dicho respeto a través del control que ha de realizar el primero del respeto al orden público interno, del que forman parte esencial los derechos fundamentales.
Por el contrario, en el caso de los poderes públicos de organizaciones supranacionales, como los ejercidos por los órganos de la Unión Europea, la respuesta al problema planteado es un tanto diferente. El art. 93 CE, en el que se apoya la integración de nuestro Estado en dicha Unión, expresamente contempla la traslación de poder público a aquellas instancias supranacionales. De ahí que a éstos les sea aplicable la exigencia de respeto de los derechos fundamentales garantizados en la CE de 1978, no sólo por la vía indirecta de su vinculación abstracta a éstos tal y como resultan del Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, lo que serviría para el parcial sometimiento del derecho comunitario derivado, sino también, cuando dicho nivel de garantía no resultase suficiente para el derecho comunitario derivado o cuando, como en el caso del derecho comunitario originario, fuese inaplicable, a través de su vinculación a los derechos garantizados por cada texto constitucional nacional.
Finalmente, la extensión de la vinculación de los derechos fundamentales a los particulares, sean personas físicas o jurídicas, es una consecuencia paralela al imparable avance de la pretensión del texto constitucional de convertirse en una auténtica norma jurídica suprema y, sobre todo, de organizarse entorno al principio estructural de Estado social de derecho. Por tanto, hoy ya no se puede negar que también los particulares están sometidos al respeto de los derechos fundamentales, máxime cuando la propia CE de 1978 así lo ha establecido de forma genérica (art. 9.1 CE). La discusión se centra en el tipo y efectos de esta vinculación, es decir, en si esta eficacia horizontal de los derechos es directa o indirecta, si la vinculación que generan es negativa o también positiva, y cuál sea en cada caso su extensión.
En estos apuntes mínimos, basta con recordar que los particulares ocupan posiciones jurídicas muy diversas que difícilmente permiten establecer una única fórmula de eficacia horizontal de los derechos fundamentales. En efecto, la creciente difuminación de la radical separación liberal entre sociedad y Estado ha conducido a que la incidencia del ordenamiento jurídico, y en particular de los derechos fundamentales, en las relaciones entre particulares no siempre venga presidida por la imagen de una relación entre iguales y la existencia de una simple relación jurídico-privada. Hoy en día existen supuestos, como el de las relaciones paterno-filiales, el de las relaciones escolares privadas o el de las relaciones sanitarias privadas, por poner tres ejemplos, en los que la posición de uno de los sujetos privados viene determinada por el cumplimiento de una función o servicio público que le equipara en ciertos aspectos a un poder público por su capacidad para imponer unilateralmente obligaciones al tratar de satisfacer la obligación constitucional de proteger a los hijos, dar cumplimiento en nombre del Estado al deber de escolarización obligatoria o al deber de protección de la vida y la salud de los individuos. Pero también otros supuestos, como el de las relaciones laborales, previstos constitucionalmente como el ámbito normativo en el que se debe desarrollar el contenido obligatorio de algunos derechos fundamentales, como la libertad sindical (art. 28.1 CE) o el derecho de huelga (art. 28.2 CE).
De ahí que no quepa colocar en una misma e indiferenciada posición a todos los sujetos privados desde la perspectiva de su obligación de respeto a los derechos fundamentales y sea necesario modular el tipo y extensión de aquella eficacia horizontal a la luz de la concreta relación jurídica privada en la que aquéllos se encuentren.
Pd. Esta novena entrada resume en muy pocas palabras la parte final del Capítulo IV –“Los sujetos de los derechos fundamentales”-, que redactó Benito Aláez.
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