¿Puede investigar el Congreso de los Diputados algunas «actividades» de Juan Carlos de Borbón posteriores a su abdicación?

No habían transcurrido 24 horas desde la entrada en vigor del Decreto que acordó la declaración del estado de alarma cuando se hizo público un comunicado de la Casa Real “ante las informaciones referidas a S.M. el Rey Don Juan Carlos, aparecidas hasta la fecha en distintos medios de comunicación” (aquí comentamos algo al respecto). Con posterioridad han aparecido otras informaciones y, en relación con algunas, se ha estado debatiendo sobre la reiterada pretensión de algunos grupos parlamentarios de crear una comisión de investigación en el Congreso de los Diputados. En las líneas siguientes trataremos de dar respuesta a esta cuestión desde una perspectiva constitucional, siendo, como es bien conocido, un tema discutible y sobre el que, probablemente, la mayoría de las opiniones discrepen de lo que vamos a decir (aquí un ejemplo de hoy). 

La primera pregunta es, pues, si cabría crear una comisión parlamentaria que “investigue” las actuaciones de Juan Carlos de Borbón tras su abdicación en relación a la adjudicación del contrato del AVE a La Meca. Se podría pensar que dado que se trata de una persona que ahora no desempeña cargo institucional alguno ni cabe exigirle responsabilidad política carece de sentido que se le investigue en una cámara parlamentaría. Sin embargo, nada exige que la creación de una comisión de investigación tenga como finalidad depurar eventuales responsabilidades políticas ni tampoco que el objeto de la investigación se centre en el desempeño actual de un cargo, ni, mucho menos, en “controlar al Gobierno”. La Constitución española (CE) dispone (artículo 76) que “1. El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público.,.” 

Lo único que exige la CE es, pues, que lo que se va a investigar tenga “interés público”, algo que reitera el Reglamento del Congreso de los Diputados cuando dice (artículo 52) que “El Pleno del Congreso, a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara, podrá acordar la creación de una Comisión de Investigación sobre cualquier asunto de interés público”. Tanto en el Congreso de los Diputados (art. 52.1 Reglamento) como en el Senado (art. 59.1 Reglamento), la creación de estas comisiones exige el acuerdo de la mayoría de la Cámara y, en todo caso, sus decisiones “se adoptarán en función del criterio del voto ponderado”. Así pues, tanto en el Congreso como en el Senado la creación, funcionamiento y conclusiones de estas comisiones son producto de un acuerdo mayoritario. 

La cuestión clave es, por tanto, si la mayoría del Congreso (o del Senado) considera que es “de interés público” investigar en el ámbito parlamentario, y al margen de simultánea actuación judicial o de la fiscalía, las actuaciones del anterior Jefe del Estado relacionadas con la mencionada obra. Y es que, en palabras también de la CE, “sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas”. 

Basta repasar (tomo la información, ejemplificativa y no exhaustiva, de esta fuente elaborada por Letrados del Congreso) las comisiones creadas en las diferentes Legislaturas para ver que se han considerado de interés público asuntos de diferente naturaleza: en la primera Legislatura, la Comisión de encuesta sobre Radiotelevisión Española (RTVE) y la Comisión de investigación de presuntos malos tratos a detenidos en el País Vasco.  En la II Legislatura,  la Comisión de investigación sobre catástrofes aéreas, la Comisión especial de investigación de la situación y evolución del Grupo Ruiz Mateos, Sociedad Anónima (RUMASA) y la Comisión de investigación sobre financiación de los partidos políticos; en la III Legislatura, la Comisión de investigación sobre incompatibilidades y tráfico de influencias; en la IV, la Comisión de investigación para esclarecer las irregularidades que se produjeron durante el proceso electoral del 29 de octubre de 1989, así como sanciones que se han aplicado a aquéllos que imparten instrucciones irregulares o no las cumplen adecuadamente. En la V Legislatura, la Comisión de investigación sobre la gestión de los fondos presupuestarios asignados a la Dirección General de la Guardia Civil, mientras fue Director General Luis Roldán; la Comisión de investigación sobre la situación, evolución y gestión del patrimonio de  Mariano Rubio Giménez, así como el posible uso de información privilegiada y tráfico de influencias en operaciones privadas, durante el período en que ejerció cargos públicos de responsabilidad en el Banco de España; y la Comisión de investigación sobre el proceso de privatización de la empresa pública Intelhorce; en la VI Legislatura: la Comisión de investigación sobre la tramitación de los expedientes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria; y la Comisión de investigación para analizar la política desarrollada mediante ayudas comunitarias al cultivo del lino; en la VII Legislatura, la Comisión de investigación sobre Gescartera. En la VIII Legislatura se constituyó también en el Congreso de los Diputados una Comisión de Investigación sobre el 11 de marzo de 2004, por acuerdo del Pleno de la Cámara en la sesión celebrada el 20 de mayo de 2004;…  En el Senado, en la II Legislatura, la Comisión especial de investigación de la desaparición de súbditos españoles en países de América, la Comisión especial de investigación sobre la situación de los aeropuertos nacionales, la Comisión especial de investigación sobre los trabajadores españoles emigrados en Europa, y la Comisión especial de investigación sobre el tráfico y el consumo de drogas en España; y en la IV Legislatura: la Comisión especial de encuesta e investigación sobre los problemas derivados del uso del automóvil y la seguridad vial… 

En definitiva, no parece haber obstáculos constitucionales ni reglamentarios para que se constituya una comisión de investigación como la pretendida, al menos en lo que respecta al objeto de la misma. Otra cosa es que la mayoría parlamentaria considere que no se trate de un “asunto de interés público” o que, siéndolo, no se quiera investigar por los motivos que sean. 

La segunda pregunta se centraría en el “sujeto” cuya actividad se investigaría, el ahora ciudadano Juan Carlos de Borbón (la atribución del apelativo de “rey emérito” carece de consecuencias a estos efectos) y anterior Jefe del Estado. Antes de tratar de responder a esta cuestión recordaré que en un comentario anterior hice una valoración crítica de la sentencia del Tribunal Constitucional (TC) 98/2019, de 17 de julio, que declaró inconstitucionales y nulas las letras c y d de una Resolución del Parlament de Cataluña en las que se proclamaba que “El Parlamento de Cataluña, en defensa de las instituciones catalanas y las libertades fundamentales: […] c) Rechaza y condena el posicionamiento del rey Felipe VI, su intervención en el conflicto catalán y su justificación de la violencia por los cuerpos policiales el 1 de octubre de 2017. d) Reafirma el compromiso con los valores republicanos y apuesta por la abolición de una institución caduca y antidemocrática como la monarquía”. 

Dice el TC en esta sentencia que “la “inviolabilidad preserva al Rey de cualquier tipo de censura o control de sus actos; se hallan estos fundamentados en su propia posición constitucional, ajena a toda controversia, a la vista del carácter mayoritariamente debido que tienen. De otro lado, a la “inviolabilidad” se une la no sujeción a responsabilidad, en referencia a que no pueda sufrir la imposición de consecuencias sancionatorias por un acto que, en otro caso, el ordenamiento así lo impondría. Ambos atributos que el art. 56.3 CE reconoce al rey se justifican en cuanto condición de funcionamiento eficaz y libre de la institución que ostenta” (FJ 3). 

Diferencia el TC lo que se habían entendido como términos casi sinónimos -inviolabilidad y consiguiente irresponsabilidad- y, sobre todo, eleva la primera a un listón dudosamente compatible con un Estado democrático: el Rey estaría exento de “cualquier tipo de censura” o crítica más o menos acerba. De esta manera no es ya que se entienda, en la línea del viejo aforismo inglés, que “the King can do not wrong” (el Rey no puede hacer mal) sino que las instituciones representativas del Estado no podrían atreverse a valorar la correspondencia de las actuaciones del Jefe del Estado con las funciones que tiene constitucionalmente atribuidas. Una cosa es que de esa valoración no quepa derivar una sanción (suspensión temporal de sus funciones, inhabilitación,…) y otra que esté vedada cualquier declaración institucional que cuestione el obrar del Jefe del Estado. 

Volviendo al asunto que nos ocupa, podría entenderse que los servicios jurídicos del Congreso van un paso más allá de lo dicho por el TC: según se ha publicado en los medios de comunicación, entienden que no cabe crear la citada comisión porque la investigación se extendería a actividades que traen causa de la ocupación por Juan Carlos de Borbón de la Jefatura del Estado, “siendo así que pretender una investigación parlamentaría sobre las mismas vendría a vaciar de contenido las prerrogativas constitucionales del Jefe del Estado que despliegan sus efectos de forma permanente”. 

Cabría interpretar esta conclusión en el sentido de que la etapa del reinado de Juan Carlos de Borbón estaría permanentemente bloqueada a cualquier indagación, en la línea, por cierto, que se asume en la Ley Orgánica 4/2014, de 11 de julio, complementaria de la Ley de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Dicha Ley Orgánica, de título poco “sospechoso”, introdujo el aforamiento ante el Tribunal Supremo de “quien ha sido el Rey de España” y defiende e incorporara (permanezcan atentos) “la necesidad de dotar de idéntico aforamiento ante el Tribunal Supremo a la Reina consorte o al consorte de la Reina, a la Princesa o Príncipe de Asturias y su consorte, así como al consorte del Rey o de la Reina que hubiere abdicado”.

En todo caso, si se contempla el aforamiento es porque se admite que los nuevos aforados pueden ser “juzgados”: según el Preámbulo de dicha Ley Orgánica, “todos los actos realizados por el Rey o la Reina durante el tiempo en que ostentare la jefatura del Estado, cualquiera que fuere su naturaleza, quedan amparados por la inviolabilidad y están exentos de responsabilidad. Por el contrario, los que realizare después de haber abdicado quedarán sometidos, en su caso, al control jurisdiccional”.

¿Incluiría la exención de responsabilidad también cualquier indagación o actuación parlamentaria siendo así que de las mismas no podría derivarse sanción alguna? Parece que eso es, como mínimo, lo que se defiende en el informe de los servicios jurídicos del Congreso y se deduce de esta Ley Orgánica. 

Pero podría interpretarse que lo que se defiende va más allá todavía y que cualquier actividad de Juan Carlos de Borbón posterior a su abdicación tampoco podría investigarse si guarda alguna conexión con “su reinado”, algo que, por cierto, quizás solo se pueda saber una vez se investigue y no a antes.   

A mi juicio, y con absoluto respeto, faltaría más, por los servicios jurídicos del Congreso, si lo que se quiere decir es eso tal extensión de una prerrogativa -un trato diferenciado que se justifica en aras al mejor ejercicio de una función- implica una absoluta desnaturalización de esa institución, es incompatible con un “Estado social y democrático de Derecho” (artículo 1.1 CE) en el que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico (artículo 9.1 CE) y, en última instancia, supone convertir la inviolabilidad en impunidad. 

Repasemos lo que ha dicho el propio TC  en fechas recientes como la citada STC 98/2019 y la posterior 111/2019, de 2 de octubre: según la primera “la ‘inviolabilidad’… es la expresión de una declaración de naturaleza político-jurídica del constituyente, encaminada a subrayar la alta dignidad que corresponde al Monarca como Jefe del Estado, a lo que ha de añadirse un estatus particular y específico del titular de la Corona,… la inviolabilidad de la persona del rey y la ausencia de responsabilidad por sus actos, con traslado de ésta a las autoridades del Estado que los refrenden, constituyen un sistema específico de protección jurídica frente a cualquier tipo de injerencia” (FJ 3 c); en palabras de la segunda, las “prerrogativas de “inviolabilidad” y “no sujeción de responsabilidad” que el mencionado art. 56.3 CE reconoce al monarca, en cuanto titular de la jefatura del Estado” (FJ 5). 

Parece, pues, fuera de toda duda que la inviolabilidad, sea lo que sea, como dice el artículo 56.3 (CE), corresponde a “la persona del Rey” y, también por si alguien dudara al respecto, que la persona Juan Carlos de Borbón no es Rey. En suma, las prerrogativas del Rey -entre ellas, la inviolabilidad- están conectadas a su condición de tal y solo en tanto esa condición se ejerza pueden considerarse vigentes. 

Cabe concluir que la pérdida de la condición de Jefe del Estado no permitiría exigirle a Juan Carlos de Borbón responsabilidad por lo que hizo siendo Rey y, por tanto, inviolable -aceptando que la inviolabilidad cubre “cualquier cosa” que hubiera hecho, lo que no es poco aceptar-, pero su abdicación ha puesto punto final a su condición de irresponsable respecto a lo que haya podido hacer con posterioridad. Entender otra cosa sobre la inviolabilidad regia es, como se ha dicho antes, convertirla en impunidad y eso es inaceptable en términos democrático-constitucionales. 

Pd. agradezco a Patricia García Majado sus sugerencias y comentarios, que han servido para mejorar la versión inicial de este texto. Como es obvio, los errores e imprecisiones son cosa mía.