Coranavirus SARS-CoV-2 y derechos fundamentales (12): concentraciones y manifestaciones.

La Constitución española (CE) garantiza el derecho de reunión en su artículo 21, que incluye tanto la versión “estática” que suponen las concentraciones (la reunión se desarrolla en un punto concreto) como la “dinámica” de las manifestaciones (el derecho se ejerce a lo largo de un recorrido): “1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa. 2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes”. 

Este derecho fundamental ha sido desarrollado por la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión, cuya aplicación ha generado desde entonces no poca jurisprudencia constitucional que trato de sistematizar a continuación:

1.- El ejercicio constitucionalmente adecuado de este derecho es (STC 170/2008, de 15 de diciembre, F. 3) una “técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas o reivindicaciones, constituyendo un cauce del principio democrático participativo, cuyos elementos configuradores son, según la opinión dominante, el subjetivo -una agrupación de personas-, el temporal -su duración transitoria-, el finalístico -licitud de la finalidad- y el real u objetivo -lugar de celebración-”. Así pues, el ejercicio de este derecho está estrechamente vinculado a otro derecho fundamental tan relevante en una sociedad democrática como la libertad de expresión. Y, por ello,  no toda “reunión” de personas en un espacio público es, en sentido estricto, un ejemplo de conducta iusfundamental protegida. 

2.- Las reuniones y manifestaciones, de acuerdo con la CE y la Ley Orgánica 9/1983 no están sujetas “al régimen de previa autorización” (artículo 3 de la Ley) aunque “la celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de manifestaciones deberán ser comunicadas por escrito a la autoridad gubernativa correspondiente por los organizadores o promotores de aquéllas, con una antelación de diez días naturales, como mínimo y treinta como máximo” (artículo 8.1 de la Ley). 

3.- La celebración de concentraciones o manifestaciones sin previa comunicación podría suponer una infracción administrativa de la que sería responsables, en principio, tan solo los organizadores o promotores, considerándose tales “a quienes de hecho las presidan, dirijan o ejerzan actos semejantes o a quienes por publicaciones o declaraciones de convocatoria de las reuniones o manifestaciones, por los discursos que se pronuncien y los impresos que se repartan durante las mismas, por los lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos, puedan determinarse razonablemente que son inspiradores de aquéllas”. Por tanto, la ausencia de comunicación previa puede tener consecuencias sancionadoras para los organizadores o promotores, pero no para los meros participantes, que no están obligados a conocer la inexistencia de esa notificación previa. 

4.- “Para que los poderes públicos puedan incidir en el derecho de reunión, restringiéndolo, modificando las circunstancias de su ejercicio, o prohibiéndolo, es preciso que existan razones fundadas, lo que implica una exigencia de motivación de la resolución correspondiente en la que se aporten las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión producirá una alteración del orden público o la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución. Pero para ello no basta con que existan dudas sobre si el derecho de reunión pudiera producir efectos negativos, debiendo presidir toda actuación limitativa del mismo el principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión…” (STC 96/2010, de 5 de noviembre). 

5.- El artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983 dispone que la autoridad gubernativa suspenderá y, en su caso, procederá a disolver las reuniones y manifestaciones en los siguientes supuestos: a) Cuando se consideren ilícitas de conformidad con las Leyes penales. b) Cuando se produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes. 

6.- Lo que sean concentraciones ilícitas penalmente viene definido en el artículo 513 del Código Penal: “Son punibles las reuniones o manifestaciones ilícitas, y tienen tal consideración: 1.- Las que se celebren con el fin de cometer algún delito. 2.- Aquéllas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligroso”. Para que concurra el supuesto 1 sería necesario que existiera una concreción y planificación del supuesto delito; el supuesto 2 exige que sean los promotores o asistentes los que lleven las armas u objetos, no personas ajenas a la reunión. 

7.- La noción de alteraciones del orden público “con peligro para personas y bienes” se refiere a una situación de hecho, el mantenimiento del orden en sentido material en lugares de tránsito público, no al orden como sinónimo de respeto a los principios y valores jurídicos y metajurídicos que están en la base de la convivencia social y son fundamento del orden social, económico y político, puesto que, como recuerda la STC 301/2006, de 23 de octubre, “el contenido de las ideas sobre las reivindicaciones que pretenden expresarse y defenderse mediante el ejercicio de este derecho no puede ser sometido a controles de oportunidad política”. 

8.- La STC 66/1995, de 8 de mayo, concreta cuándo nos encontramos ante un desorden público con peligro para personas o bienes: es una “situación de desorden material en el lugar de tránsito público afectado, entendiendo por tal desorden material el que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos o privados. Estos son los dos elementos que configuran el concepto de orden público con peligro para personas y bienes consagrado en este precepto constitucional. Ciertamente, el normal funcionamiento de la vida colectiva, las pautas que ordenan el habitual discurrir de la convivencia social, puede verse alterado por múltiples factores, que a su vez pueden afectar a cuestiones o bienes tan diversos como la tranquilidad, la paz, la seguridad de los ciudadanos, el ejercicio de sus derechos o el normal funcionamiento de los servicios esenciales para el desarrollo de la vida ciudadana; sin embargo, sólo podrá entenderse afectado el orden público al que se refiere el mentado precepto constitucional cuando el desorden externo en la calle ponga en peligro la integridad de personas o de bienes… [y] no cualquier corte de tráfico o invasión de calzadas producido en el curso de una manifestación o de una concentración puede incluirse en los límites del artículo 21.2 CE…” (F. 3). 

9.- La celebración de concentraciones de manera habitual, si las mismas son notificadas y discurren sin actos de violencia, implica el uso del espacio urbano como un ámbito de participación y su reiteración, por sí misma, no es motivo suficiente para su prohibición y/o disolución en tanto no se impida el acceso a determinadas zonas o barrios de la ciudad. 

10.- La actuación de las Autoridades ante una concentración no ajustada a derecho debe siempre regirse por el principio de proporcionalidad, lo que significa que si la concentración es pacífica pero no ha sido notificada con anterioridad se puede requerir a los participantes para que pongan fin a la misma y abrir, en su caso, un expediente por una posible infracción administrativa, pero no ha lugar a un desalojo violento que suponga una utilización desproporcionada de la fuerza. Y, como ha dicho en reiteradas ocasiones el Tribunal Supremo (Sentencias de 30 de abril de 1987, 6 de febrero de 1991, 16 de octubre de 1991,…), debe valorarse el comportamiento de los manifestantes, su permanencia en la situación y la forma de reaccionar frente a la presencia de las Fuerzas de Seguridad.

Finalmente, y recordando ahora la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanosen el caso Yılmaz Yıldız y otros c. Turquía, de 14 de octubre de 2014, como principio general, toda concentración o manifestación en un lugar público provoca ciertas molestias en la vida cotidiana y es importante que las Autoridades muestren cierto nivel de tolerancia ante esas reuniones si son pacíficas, pues de otro modo el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos se vería privado de sentido. 

Dicho lo anterior, cabe entrar ahora en el análisis de la incidencia del coronavirus y de la declaración del estado de alarma sobre el ejercicio del derecho fundamental de reunión. 

Y lo primero que hay que decir es que en el estado de alarma no cabe la suspensión de este derecho, algo que se deduce de la lectura del artículo 55 CE en relación con el 116 y que se evidencia en la Ley Orgánica 4/1981, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, que únicamente contempla la suspensión del derecho de reunión en los estados de excepción y sitio. Incluso en el estado de excepción es posible que no se produzca una suspensión total del derecho, pues el artículo 22 dispone que “cuando la autorización del Congreso comprenda la suspensión del artículo veintiuno de la Constitución, la autoridad gubernativa podrá someter a autorización previa o prohibir la celebración de reuniones y manifestaciones. También podrá disolver las reuniones y manifestaciones a que se refiere el párrafo anterior…”

En este sentido, resulta, como menos, chocante que en el asunto resuelto el 24 de abril por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña en relación con el recurso presentado contra la comunicación del Departament d´Interior de la Generalitat de Catalunya de fecha 21/4/2020 denegando la tramitación de la comunicación de concentración para el 24/4/2020 en el Parque de la Ciutadella de Barcelona ante el Parlamento de Catalunya, el argumento alegado por el Departament d’Interior sea que “el dret de reunió no es podrà exercir mentre duri l’estat d’alarma”, lo que vendría a suponer, de ser así, que este derecho estaría suspendido, cosa que en ningún caso es así. En esa línea de negar el derecho se pronunció también el Letrado de la Generalitat mientras que el Ministerio Fiscal sostuvo que “el estado de alarma no restringe el derecho de reunión, permitiendo su ejercicio de manera adecuada y bajo el control de la autoridad sanitaria. Asimismo, alega que la competencia la ostenta el Ministerio del Interior”. 

Sin entrar ahora en el tema competencial, nos parece claro que durante el estado de alarma no están prohibidas con carácter general las concentraciones y manifestaciones y que solo cabrá prohibir la celebración de una concreta si, en primer lugar, se celebrase con el fin de cometer algún delito; en segundo lugar, si concurren personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligroso”; en tercer lugar, si hubiera motivos de probable alteración del  orden público “con peligro para personas y bienes”, lo que, como ya se ha dicho (STC 66/1995, de 8 de mayo), es una “situación de desorden material en el lugar de tránsito público afectado, entendiendo por tal desorden material el que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos o privados… sólo podrá entenderse afectado el orden público constitucional cuando el desorden externo en la calle ponga en peligro la integridad de personas o de bienes…” 

Hay que recordar también que la prohibición constituye, como es lógico si partimos del principio de efectividad de los derechos fundamentales, el “último recurso”, debiendo antes contemplarse, como prevé la Ley Orgánica 9/1983, la opción de proponer a los promotores “la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario de la reunión o manifestación”. 

En suma, no parece en absoluto descartable que puedan celebrarse reuniones o manifestaciones durante la vigencia del estado de alarma siempre que se contemplen las medidas de distanciamiento necesarias y, claro, no concurran motivos para su prohibición. En este sentido cabe recordar que en no pocos centros de trabajo o, incluso, en supermercados se están produciendo concentraciones de personas tanto o más numerosas que las que eventualmente puede implicar una reunión en la calle. 

Y lo que aquí se sostiene es similar a lo que ha concluido el Tribunal Constitucional Federal alemán en un Auto de 15 de abril, donde afirmó, con carácter cautelar, que las limitaciones a la libertad de circulación aprobadas contra el coronavirus no suponen una “prohibición general” del derecho de reunión (artículo 8 de la Constitución alemana), debiendo las administraciones competentes valorar las condiciones en las que se pretende llevar a cabo una concreta concentración y su eventual compatibilidad con las medidas en vigor dirigidas a contener la pandemia.

Para concluir, podemos mencionar también la celebración de concentraciones “Por la democracia” en Israel el pasado 20 de abril guardando los asistentes, como se puede ver en la foto de Tomer Appelbaum, que tomo del muro en Facebook del profesor Yaniv Roznai, una separación de dos metros. 

Pd. Varias de las cuestiones que aquí se plantean tuve ocasión de debatirlas con Patricia García Majado, a quien agradezco su atención y ayuda.