Nota: esta entrada ha sido escrita por Thiago Santos Rocha, doctorando en Derecho constitucional en la Universidad de Oviedo con un proyecto de tesis sobre la renta básica universal desde una perspectiva comparada.
La ineficacia de la red de protección social española no es ninguna novedad: aunque se trata de un país con una tasa de paro superior al 15% en 27 de los últimos 40 años, sus medidas de inserción social siguen teniendo como principal eje el trabajo, con especial énfasis en su ejercicio subordinado a un tercero. Sin embargo, trabajar no significa estar libre de la pobreza ni estar socialmente incluido: el Informe FOESSA 2019 muestra que el 11,3% de las personas que trabajan viven en la pobreza, con rendimientos por debajo del 60% de la mediana de la población, y un 13,5% de los trabajadores están en situación de exclusión social (p. 141). En consecuencia, las personas que no disponen de riquezas acumuladas y, por distintas contingencias, no logran remuneración suficiente por medio del empleo o de las prestaciones de la Seguridad Social, mayoritariamente derivadas de un modelo contributivo, buscan en las medidas de asistencia social su último refugio.
A partir de lo previsto en el artículo 148.1.20 de la Constitución Española (CE), las Comunidades Autónomas han asumido competencias de asistencia social y ahora nos encontramos con que cada autonomía ha elaborado su propia norma, en momentos distintos y con características diferentes, de manera que hay múltiples modelos de Renta Mínima (RM) en España. La heterogeneidad de estos programas se evidencia, entre otras cuestiones, en los requisitos para el acceso, la cuantía, la duración de la prestación. Según apunta la Red Europea contra la Pobreza (EAPN), en 2018 apenas el 7,6% de las personas en riesgo de pobreza percibieron una renta mínima, lo que parece poco compatible con el artículo 13.1 de la versión original de la Carta Social Europea (CSE), de 1966, que España ha ratificado. Pues bien, de acuerdo con las conclusiones XXI-2(2017) del Comité Europeo de Derechos Sociales, España incumple el artículo 13.1 de la CSE porque: a) los criterios de acceso a las rentas mínimas están sujetos a un período de residencia en la mayoría de las CCAA; b) a una edad (mínimo 25 años); c) el período de duración de la renta mínima no se relaciona con la persistencia de la necesidad, sino con plazos que operan de manera independiente a ella; y d) el nivel de la prestación es insuficiente, pues está por debajo del umbral de la pobreza (excepto en la Comunidad Autónoma del País Vasco).
Ese es el escenario que se ha visto agravado por la COVID-19: desde el inicio del estado de alarma hasta el final de marzo se ha registrado, según datos oficiales, la pérdida de casi 900 mil empleos aunque debe quedar claro que un cierto grado de pobreza, precariedad laboral y exclusión social ya formaban parte de la sociedad española antes de la pandemia. Lo que hicieron las medidas de distanciamiento social, necesarias para su contención fue llevarlas a situaciones extremas, visualizando la ineficacia de las políticas públicas ante la inseguridad de ingresos y su relación transversal con las demás causas de vulnerabilidad.
Tan rápido como la propagación del coronavirus ha sido el interés suscitado sobre propuestas como la Renta Mínima Garantizada (RMG), el Ingreso Mínimo Vital (IMV) o la Renta Básica Universal (RBU), muchas veces presentados como sinónimos o sin la debida precisión en su diferenciación. Lo cierto es que aunque se habló de una posible renta mínima de emergencia, parece que el Gobierno ha decidido poner en marcha una política permanente y regular de IMV. Así las cosas, en los próximos párrafos se intentará aclarar de qué se habla cuando se habla del IMV que propone el Gobierno de España y lo que sería una Renta Básica Universal (RBU), teniendo claro que son cosas distintas y que no hay una manera única de desarrollarlas. Es importante señalar que el Gobierno todavía no ha presentado su propuesta detallada de IMV, por lo que este análisis se basa en las informaciones extraídas del acuerdo de la coalición entre PSOE y Unidas Podemos para el Gobierno, y de las recientes declaraciones de miembros del Gobierno, en especial del Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, José Luis Escrivá, responsable de diseñar la propuesta del IMV que se espera presente al Consejo de Ministros en la segunda quincena de mayo. Pues bien, el apartado 2.4.2. del acuerdo dice “desarrollaremos el Ingreso Mínimo Vital como prestación de Seguridad Social. Comenzaremos en un primer momento por el aumento decidido de la prestación por hijo/a a cargo para familias vulnerables, y posteriormente mediante un mecanismo general de garantía de renta para familias sin ingresos o con ingresos bajos”.
Eso significaría que el IMV sería una prestación: a) en efectivo o moneda convertible; b) de la Seguridad Social; c) orientada a la unidad colectiva (familia); d) y para la franja más pobre de la sociedad, para su puesta en marcha gradual, empezando por las familias vulnerables con hijos.
La primera característica, inherente al proprio nombre de la prestación, no deja dudas de que se trata de un pago monetario, y no debe confundirse con la prestación de servicios públicos o entrega de bienes de consumo. Por otro lado, no se puede afirmar que el IMV se destine a cubrir todo el “mínimo vital” (Existenzminimum) tal como es conocido en la jurisprudencia alemana.
Acerca de la segunda característica, debe resaltarse que, desde la perspectiva de las competencias, el Tribunal Constitucional ha señalado que la interpretación del art. 41 CE permite inferir la existencia de una asistencia social «interna» al sistema de Seguridad Social, bajo la competencia estatal del art. 149.1.17, y otra «externa» de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas bajo el art. 148.1.20 (STC 239/2002, FJ 5).
Es importante señalar que la relación del IMV con los programas de renta mínima de las CCAA todavía no queda muy clara: un día después de que el Secretario de Estado de Derechos Sociales, Nacho Álvarez, hubiera declarado que las prestaciones de las CCAA tendrían carácter complementario al IMV, José Luis Escrivá, contestando a una pregunta específica sobre la compatibilización de las prestaciones autonómicas y estatal, afirmó que el IMV va a complementar hasta unos umbrales las rentas que están recibiendo los hogares por distintas vías.
La tercera característica del IMV es que no se trata de una prestación individual, sino familiar, lo que significa habrá una única persona de la familia que cobre el valor, eventualmente incrementado con módulos adicionales de acuerdo con el número de personas en la familia. Además, no está claro sí habrá algún requisito relacionado con el tiempo de residencia, pero sí que no estarán incluidas entre los beneficiarios las personas en situación irregular.
La cuarta característica implica que el IMV no es un derecho universal, sino un beneficio cuya titularidad se destina a los pobres. El Gobierno no ha aclarado cuan pobre necesitará ser una familia para que pueda cobrar el IMV pero ya tiene claro que utilizará un test de riqueza neta del hogar que, además de las rentas de los individuos, incluirá otros activos, como los inmobiliarios. Parece que la propuesta contemplará un periodo de compatibilidad entre la percepción del IMV y de un nuevo salario, para evitar la trampa de la pobreza. El Gobierno estima llegar al millón de hogares, la mitad de los cuales serían hogares con niños y un diez por ciento hogares monoparentales.
Además tampoco está claro si habrá, y cuales serán, las condiciones para el mantenimiento de la titularidad del IMV. El Gobierno apunta que la propuesta incluirá itinerarios de inclusión en el mercado laboral, pero todavía no detalla la manera de relacionarlo con el pago del IMV.
En suma, se puede afirmar que el IMV consiste en garantizar una renta mínima a las familias que demuestren su situación de pobreza. Esas características permiten diferenciar claramente el IMV de lo que sería una RBU.
De acuerdo con la Basic Income Earth Network (BIEN), se entiende por Renta Básica el pago periódico de una renta en efectivo, a todos, de manera individual, sin exigencia de comprobación de insuficiencia de recursos o cumplimiento de requisitos relacionados con el trabajo. A partir de este concepto, la literatura especializada usa como sinónimas las expresiones Renta Básica Universal (RBU) y Renta Básica Universal e Incondicional (RBUI), en tanto reúnan los cinco rasgos diferenciadores: a) regularidad, y no un pago único en determinado momento de la vida; b) en efectivo y no con la entrega de bienes o servicios; c) individual, y no en base a estructuras colectivas, como la familia o el hogar; d) universal, a todos los individuos de la comunidad política, siendo indiferentes sus recursos; e) incondicional, pues no se requiere que el perceptor trabaje, demuestre voluntad para trabajar o cumpla con alguna nueva condición para mantenerse como beneficiario.
El IMV, aunque coincida con la RBU en los requisitos “a” y “b”, se aleja de ella en los requisitos “c”, “d” y “e”. Por ser un pago individual, además la RBU puede funcionar como una importante herramienta para romper con estructuras de poder internas a la familia.
Al revés de lo que parece pasará con el IMV, un sistema de RBU, por ser universal e incondicional, prescinde casi íntegramente de una estructura de requisitos de alta, revisión e inserción. Además, rompe con la estigmatización de los pobres, que constantemente necesitarán demostrar tal situación ante el Estado para seguir cobrando el IMV. La consecuencia directa sería una mayor cobertura efectiva de la red de protección social.
La incondicionalidad hace que la RBU no vincule la inserción social de la persona al empleo. Por su parte, el IMV, si condiciona la percepción del beneficio al cumplimiento de un plan de inserción laboral, funcionará como si el mercado laboral fuera la condición necesaria para acceder a las condiciones materiales de dignidad, autonomía y libertad real.
La RBU, por destinarse a la persona cualquiera que sea su condición socioeconómica, no actúa como medida de asistencia social, sino como herramienta económica de justicia redistributiva que asegura a todos los individuos los recursos para satisfacer sus necesidades materiales. A este respecto nos permitimos recomendar la lectura crítica de la propuesta de financiación desarrollada por Jordi Arcarons, Daniel Raventós y Lluís Torrens, según la cual la asignación de una RBU a todas las personas residentes en España y con valor por lo menos igual que el umbral de la pobreza, daría lugar a una sociedad más igualitaria, en la que el 80% de la población más pobre resultaría favorecida, en términos netos, en comparación a la situación original. ¿El coste? Una reforma eminentemente progresiva de la estructura del IRPF.
El derecho y el revés 