Coranavirus SARS-CoV-2 y derechos fundamentales (7): control parlamentario del Gobierno durante el estado de alarma

Si en la entrada anterior hablamos del control jurisdiccional sobre los decretos que acordaron el estado de alarma y su prórroga, en la presente nos centraremos en el control político, que, como es conocido, cabe vincularlo a los derechos fundamentales en la medida en que su desarrollo es parte del ejercicio del cargo público representativo garantizado en el artículo 23.2 de la Constitución (CE) y a través de este ejercicio también se permite, de manera indirecta, la participación ciudadana en los asuntos públicos por medio de “representantes libremente elegidos” (art. 23.1 CE).  

En circunstancias “ordinarias” lo que abunda es, claro, el llamado “control ordinario” que ejercen tanto el Congreso de los Diputados como el Senado a través de preguntas, orales o escritas; peticiones de comparecencias de quienes integran el Gobierno y, llegado el caso, a través de la creación de comisiones de investigación. Pero ya en esas condiciones “normales” ha quedado sobradamente acreditado que en el sistema parlamentario español los grupos de la oposición no lo tienen fácil porque los mecanismos previstos están subordinados, en no pocos casos, de la “complicidad” de la mayoría y eso ha ocurrido con todos los Gobiernos y se ha reproducido, en líneas generales, en las Cámaras legislativas autonómicas: en cuanto a las comisiones de investigación, su creación es acordada, en las Cortes Generales, por la mayoría parlamentaria. Así sucede tanto en el Congreso -“el Pleno del Congreso, a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara, podrá acordar la creación de una Comisión de Investigación sobre cualquier asunto de interés público”- (artículo 52.1 del Reglamento, RC), como en el Senado -“el Senado, a propuesta del Gobierno o de veinticinco Senadores que no pertenezcan al mismo Grupo Parlamentario, podrá establecer Comisiones de Investigación o Especiales para realizar encuestas o estudios sobre cualquier asunto de interés público”- (artículo 59.1 del Reglamento, RS). No ocurre lo mismo en aquellos ordenamientos en los que es una potestad que puede ser ejercida también por la oposición, lo que sucede, por ejemplo, en Alemania -el artículo 44.1 de la Ley Fundamental obliga al Parlamento Federal a nombrar una comisión de investigación cuando lo solicite una cuarta parte de sus miembros-, y en Portugal -el artículo 181.4 del texto constitucional dispone que “las comisiones parlamentarias de investigación se constituirán obligatoriamente siempre que así se reclame por una quinta parte de los diputados en ejercicio efectivo de sus funciones,…”. 

Pero no sólo la creación de las comisiones de investigación es, en las Cortes, una potestad de la mayoría, sino que también, una vez creadas, es la propia mayoría, mientras se mantenga como tal, la que controla su funcionamiento y sus eventuales acuerdos, porque la composición de las comisiones habrá de respetar la importancia numérica de los grupos en la Cámara (arts. 40.1 RC, 51.1 RS). Por si el predominio de la mayoría en la creación y funcionamiento de estas comisiones no fuera suficiente, con la reforma del Reglamento del Congreso “sobre publicidad de las Comisiones de Investigación”, aprobada el 16 de junio de 1994, además de regular dicha publicidad, se dispuso que “en todo caso, las decisiones de las Comisiones de Investigación se adoptarán en función del criterio del voto ponderado.”. Esta solución se ha extendido también al Reglamento del Senado para las votaciones en cualquier tipo de Comisión, tras la adición de un nuevo apartado 4º al artículo 100 realizada por reforma del Reglamento de 24 de octubre de 1995. 

Pero tampoco escapa al control que realiza la mayoría parlamentaria el mecanismo contemplado en el artículo 110.1 del texto constitucional, las peticiones de comparecencia de los miembros del Gobierno: “Las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno”. De acuerdo con el artículo 203.1 RC “los miembros del Gobierno, a petición propia, o por acuerdo de la Mesa de la Cámara y de la Junta de Portavoces, comparecerán ante el Pleno o cualquiera de las Comisiones para informar sobre un asunto determinado. La iniciativa para la adopción de tales acuerdos corresponderá a dos Grupos Parlamentarios o a la quinta parte de los miembros de la Cámara o de la Comisión, según los casos”. Es decir, la minoría únicamente puede solicitar la petición de comparecencia de cualquiera de los integrantes del Gobierno, pero la decisión última sobre si tal comparecencia se produce recae en dos órganos de la Cámara, la Mesa y la Junta de Portavoces, de clara impronta mayoritaria. 

Lo mismo sucede cuando se trata de realizar una sesión informativa ante una Comisión parlamentaria: dicha sesión se realizará a petición de un miembro del Gobierno o “cuando así lo solicitare la Comisión correspondiente” (artículo 202.1 RC), lo que significa que la mayoría, que lo es también de la Comisión correspondiente, deberá aprobarla. 

Vemos, pues, que la tarea de la oposición en circunstancias normales no es fácil y que tenemos un sistema en el que el Gobierno y la mayoría parlamentaria que lo apoya -si no hubiera tal mayoría el “Ejecutivo” no se sostendría- cuentan con múltiples posibilidades de, valga la expresión, controlar el control que pretenda llevar a cabo la oposición y así ha sido en las últimas décadas sin que quienes estaban en la oposición hicieran nada para cambiar las cosas cuando pasaban a ser mayoría. Una novedad relativamente reciente tiene que ver con el llamado “control extraordinario” del Gobierno donde el adjetivo extraordinario no se refiere a circunstancias excepcionales sino que a con dicho control se puede provocar la caída de un Gobierno y el nacimiento de otro sin pasar por unas elecciones: en 2018 y con Pedro Sánchez como candidato alternativo salió adelante una moción de censura contra Mariano Rajoy al conseguir 180 votos a favor, 169 en contra y 1 abstención. Ninguna de las tres mociones de censura presentadas hasta entonces había prosperado pero en este momento se demostró que, aunque el diseño constitucional (art. 113 CE) está pensado para dificultar la caída del Presidente del Gobierno -se exige a la candidatura alternativa una mayoría absoluta que no es necesaria para la investidura en segunda vuelta-, no es tarea imposible conseguirlo. 

¿Y qué ocurre con el control parlamentario en circunstancias como las presentes, con un estado de alarma en vigor? Pues, en principio, parece reforzarse el papel del Congreso de los Diputados, lo que evidencia, una vez más, el carácter “imperfecto” de nuestro bicameralismo: una Cámara -Congreso- tiene atribuidas muchas más competencias que la otra -Senado-, lo que no deja de guardar coherencia si es solo el Congreso el que puede investir y cesar al Presidente del Gobierno. Así, conforme al artículo 116.2 CE “el estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo”. Es decir, el Congreso no declara el estado de alarma pero debe ser informado de inmediato y es el Congreso y el único que puede prorrogarlo. A este respecto, la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio prevé (art. 1.4) que “La declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado”; que (art. 6.1) el estado de alarma “solo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga”; que (art. 8) “el Gobierno dará cuenta al Congreso de los Diputados de la declaración del estado de alarma y le suministrará la información que le sea requerida. El Gobierno también dará cuenta al Congreso de los Diputados de los decretos que dicte durante la vigencia del estado de alarma en relación con éste”. 

Por su parte, el Reglamento del Congreso dispone (art. 162) que “1. Cuando el Gobierno declarase el estado de alarma, remitirá inmediatamente al Presidente del Congreso una comunicación a la que acompañará el Decreto acordado en Consejo de Ministros. De la comunicación se dará traslado a la Comisión competente, que podrá recabar la información y documentación que estime procedente. 2. Si el Gobierno pretendiere la prórroga del plazo de quince días a que se refiere el artículo 116, 2 de la Constitución, deberá solicitar la autorización del Congreso de los Diputados antes de que expire aquél. 3. Los Grupos Parlamentarios podrán presentar propuestas sobre el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga hasta dos horas antes del comienzo de la sesión en que haya de debatirse la concesión de la autorización solicitada. 4. El debate tendrá lugar en el Pleno y se iniciará con la exposición por un miembro del Gobierno de las razones que justifican la solicitud de prórroga del estado de alarma y se ajustará a las normas previstas para los de totalidad. 5. Finalizado el debate se someterán a votación la solicitud y las propuestas presentadas. De la decisión de la Cámara se dará traslado al Gobierno”. Así pues, se atribuye a los Grupos Parlamentarios la facultad de formular propuestas sobre la extensión del estado de alarma y las normas vigentes durante el mismo, que, en todo caso, se someterán a votación, cuyo resultado vinculará al Gobierno. 

La Constitución veta una hipotética disolución del Congreso y garantiza su funcionamiento al prescribir (art. 116.5) que “no podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados”. Además, insiste en que “la declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes” (art. 116.6). 

En suma, y en el contexto de un sistema parlamentario que, como hemos dicho, está diseñado para mantener apuntalado al Gobierno de turno, cabe ejercer -y debe ejercerse- el control político del Gobierno durante la vigencia del estado de alarma. Durante el mismo, y hasta la fecha, ha habido diversas sesiones del Pleno para la convalidación de los Decretos-leyes aprobados, así como para debatir la prórroga y sus eventuales condiciones  (al aprobarse la primera prórroga se acordó  la siguiente: “el Gobierno remitirá semanalmente al Congreso de los Diputados información documental estructurada de la ejecución de las distintas medidas adoptadas y valoración de su eficacia para contener el virus COVID-19 y mitigar su impacto sanitario, económico y social”). También se han celebrado varias sesiones de la Comisión de Sanidad y Consumo, con comparecencias del Ministro de Sanidad

El estado de alarma se mantendrá, pues, en la medida en que haya una mayoría parlamentaria que lo sostenga y en las condiciones que establezca esa mayoría.  ¿Se está llevando a cabo un adecuado control parlamentario del Gobierno por parte del Congreso de los Diputados? ¿Están ejerciendo sus propias funciones de control los Parlamentos autonómicos? En última instancia, cada uno debe sacar sus conclusiones y eso, obviamente, puede tener consecuencias en futuros procesos electorales, algo que, por otra parte, es lo que ocurre en circunstancias “normales”, donde la tarea de la oposición es convencer al electorado de que representa una opción de gobierno mejor mientras que la de la mayoría es tratar de seguir siéndolo.

Por cierto, y para el futuro, no estaría de más que los reglamentos parlamentarios se reformasen para atender mejor unas circunstancias como las presentes. Una opción, entre otras, y que planteamos en 2009, es articular legislativa y reglamentariamente la sustitución temporal, por enfermedad, de cargos representativos

La trabajadora Valentina Cepeda durante una sesión del Pleno del pasado 18 de marzo (Foto de Efe).

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