De acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG), la campaña electoral “termina, en todo caso, a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación” (art. 51.3) y “no puede difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral una vez que ésta haya legalmente terminado” (art. 53); así pues, la noche del 8 de noviembre finaliza la abreviada campaña para los comicios del día 10, comienza la llamada “jornada de reflexión” y ya no cabe pedir el voto ni difundir propaganda.
Esta limitación, que no existe en muchos ordenamientos, ha sido, en no pocas ocasiones, objeto de interpretación extensiva por tribunales y juntas electorales, llegando al punto de “prohibir” concentraciones o manifestaciones en la jornada de reflexión o en la de las elecciones por el mero hecho de que tuvieran un contenido político y se celebraran en alguno de esos días. Esta “doctrina” contradice de forma evidente reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) sobre el ejercicio del derecho de reunión durante los procesos electorales, que, en síntesis, proclama que dicho ejercicio “debe prevalecer, salvo que resulte suficientemente acreditado por la Administración y, en su caso, por los Tribunales, que la finalidad principal es la captación de sufragios” (STC 170/2008). Así, en la STC 37/2009 se concluyó que “no puede admitirse que la manifestación convocada por SOS Racisme de Catalunya con el lema “Por el derecho al voto de las personas inmigrantes” se prohíba porque la misma puede tener contenido electoral”. A la misma conclusión se llegó en las SSTC 38/2009 y 96/2010: la primera a propósito de la prohibición gubernativa de un acto reivindicativo en favor de la enseñanza pública de calidad convocado por una asociación de estudiantes en período electoral; la segunda a resultas de la prohibición de una manifestación conmemorativa del Día Internacional de la Mujer convocada en la jornada de reflexión de los comicios andaluces de 2008.
Y es que por otra vía distinta a la que sostiene la jurisprudencia del TC llegaríamos al absurdo, en términos democráticos, de admitir la prohibición de casi cualquier reunión -¿cuántas no tienen algún tipo de componente político?- por el hecho de serlo y coincidir con las elecciones. La libertad de expresión política, individual y colectiva, no se suspende por coincidir con los comicios ni está reservada a los actores electorales. Lo que la LOREG prohíbe es pedir el voto, pero no ejercer la libertad de expresión política de manera colectiva en los espacios públicos, y esa previsión, como todo límite a un derecho fundamental, debe interpretarse de manera restrictiva.
Otra cosa es que, primero, cualquier ejercicio del derecho de reunión, para serlo, debe desarrollarse de acuerdo con los propios límites previstos en la Constitución: tiene que hacerse de manera pacífica y sin armas; además, “el ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes”. En consecuencia, y como dispone el artículo 5 de la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión, la Autoridad gubernativa suspenderá y, en su caso, procederá a disolver las reuniones y manifestaciones en los siguientes supuestos: a.- Cuando se consideren ilícitas de conformidad con las leyes penales; b.- Cuando se produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes; c.- Cuando se hiciere uso de uniformes paramilitares por los asistentes…”
Lo que son concentraciones ilícitas penalmente viene definido en el artículo 513 del Código Penal: “… 1.- Las que se celebren con el fin de cometer algún delito; 2.- Aquellas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligroso” y el artículo 514 concreta las penas aplicables, en su caso, a los promotores de dichas reuniones; a los asistentes que porten armas u otros medios igualmente peligrosos; a los que, con ocasión de la celebración de una reunión o manifestación, realicen actos de violencia contra la autoridad, sus agentes, personas o propiedades públicas o privadas… Y volviendo al artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983, y respecto a la alteración del orden público “con peligro para personas y bienes”, esa noción se refiere a una situación de hecho, al mantenimiento del orden en sentido material en lugares de tránsito público, no al orden como sinónimo de respeto a los principios y valores jurídicos y metajurídicos que están en la base de la convivencia social y son fundamento del orden social, económico y político, puesto que, como recuerda la STC 301/2006, de 23 de octubre, “el contenido de las ideas sobre las reivindicaciones que pretenden expresarse y defenderse mediante el ejercicio de este derecho no puede ser sometido a controles de oportunidad política”. Por su parte, la STC 66/1995, de 8 de mayo, concreta cuándo nos encontramos ante un desorden público con peligro para personas o bienes: solo podrá entenderse afectado el orden público al que se refiere el mentado precepto constitucional cuando el desorden externo en la calle ponga en peligro la integridad de personas o de bienes (… ) [y] no cualquier corte de tráfico o invasión de calzadas producido en el curso de una manifestación o de una concentración puede incluirse en los límites del artículo 21.2 CE… (F. 3).
Además de estos límites “generales” al ejercicio del derecho de reunión, hay que tener en cuenta los previstos para los procesos electorales en el mismo Código Penal y en la LOREG; así, el artículo 558 del primero dispone que “serán castigados con la pena de prisión de tres a seis meses o multa de seis a 12 meses, los que perturben gravemente el orden… en colegio electoral”; el artículo 146 de la segunda prevé que “serán castigados con la pena de prisión de seis meses a tres años o multa de doce a veinticuatro meses:.. c) Quienes impidan o dificulten injustificadamente la entrada, salida o permanencia de los electores, candidatos, apoderados, interventores y notarios en los lugares en los que se realicen actos del procedimiento electoral” y el 147 que “los que perturben gravemente el orden en cualquier acto electoral o penetren en los locales donde éstos se celebren portando armas u otros instrumentos susceptibles de ser usados como tales, serán castigados con la pena de prisión de tres a doce meses o la multa de seis a veinticuatro meses”.
En definitiva, tanto el día 9 (jornada de reflexión) como el 10 (jornada electoral) pueden desarrollarse reuniones y concentraciones con intencionalidad política siempre que no incluyan peticiones de índole claramente electoral y siempre, claro, que sean pacíficas, sin asistencia de personas armadas o con vestimenta paramilitar, además, por supuesto, de que no perturben la jornada electoral ni impidan o dificulten de forma injustificada el acceso a los locales donde estarán las mesas electorales. Al respecto, y al margen de las concretas competencias que se atribuyen a las Juntas Electorales en la LOREG, esta misma norma recuerda (art. 54) que “se mantienen, en todo caso, las atribuciones de la autoridad gubernativa respecto al orden público”.
Pd. puede consultarse más información en el libro Derechos y espacio público (descargable como pdf).
Texto publicado en Agenda Pública el 8 de noviembre de 2019.
El derecho y el revés 