Breves apuntes sobre los procesos electorales (11): la desproporcionalidad -deliberada- en las elecciones al Congreso, la importancia del tamaño -de las circunscripciones- y la injusticia de disparar al «pianista» D’Hondt.

El régimen electoral español para las elecciones al Congreso de los Diputados es un caso paradigmático en el Derecho comparado de cómo se pueden reducir las candidaturas que consiguen escaños, beneficiando en términos electorales y económicos a las que obtienen mejores resultados y aumentando la probabilidad de que se produzcan cómodas victorias electorales del partido mayoritario. 

Nuestra singularidad electoral se evidencia, por recordar un dato, en que un sistema electoral teóricamente proporcional ha generado, en el espacio temporal de 30 años, cuatro mayorías absolutas (elecciones de los años 1982, 1986, 2000 y 2011) sin que en ninguno de esos procesos la formación ganadora hubiera obtenido la mitad de los sufragios, sino poco más del 40 % de los mismos. De esta manera, en España tenemos opciones político-electorales sobrerrepresentadas y otras infrarrepresentadas, componiendo así un Congreso de los Diputados que no refleja como debiera las preferencias ciudadanas, menoscabando de esta manera el pluralismo político. Lo que aquí se evidencia no es tanto, o no solo, la desigualdad en el «poder del voto» como la configuración deliberadamente desigual del régimen electoral, que se acaba trasladando al sistema de partidos. 

Ya la Ley para la Reforma Política, de 1977, estableció que la elección de 350 diputados al Congreso se llevaría a cabo de acuerdo con «criterios de representación territorial», pero con la significativa prevención de «dispositivos correctores para evitar fragmentaciones inconvenientes de la Cámara, a cuyo efecto se fijarán porcentajes mínimos de sufragios para acceder al Congreso» (Disposición Transitoria Primera). Y en el Real Decreto-ley sobre normas electorales, de 18 de marzo de 1977, se establecieron los criterios para que el régimen electoral generara un sistema en el que no todos los partidos políticos tendrían una presencia parlamentaria proporcional a su aceptación entre el electorado, donde las formaciones políticas partieran en una situación de ventaja respecto a las meras agrupaciones temporales de ciudadanos y en el cual la determinación del orden de colocación en las listas electorales dependiera de los órganos de dirección de los partidos; se pretendía, en suma, fortalecer a los partidos políticos en general y a los que obtuvieran respaldo electoral mayoritario en particular. 

Estas previsiones estuvieron muy presentes en el proceso de elaboración del texto constitucional y con su incorporación a la Norma Fundamental se convirtieron en algo indisponible para las Cortes Generales, con su ejemplo más acabado en el artículo 68, que fija el número máximo y mínimo de diputados, el carácter del sufragio, la circunscripción provincial, la proporcionalidad de la representación, la duración del mandato, quiénes son electores y elegibles, y la franja temporal de celebración de las elecciones. 

Pues bien si hay un factor, y bien conocido, que ha venido incidiendo de manera muy relevante en la minoración del pluralismo representativo es el juego combinado de la fórmula electoral D’Hondt, el número de escaños a elegir por circunscripción y el tamaño de las entidades representativas: una cámara parlamentaria de 350 miembros, junto con un tamaño reducido o mediano de las circunscripciones (la gran mayoría no tienen más de 10 escaños: en las elecciones del 28 de abril solo Alicante, Barcelona, Madrid, Málaga, Sevilla y Valencia) provocará que el empleo de una fórmula de carácter proporcional como la D’Hondt -que lo es siempre que se aplique en circunscripciones grandes-, de lugar a una «distribución desproporcionada de escaños» y eso es, precisamente, lo que ha venido ocurriendo: por citar algunos ejemplos, en 1982 el PSOE consiguió 202 escaños (57,71%) con el 48,11% de los votos; en 1986 esa misma formación política obtuvo 184 escaños (52,57%) con el 44,06% de sufragios; en las elecciones del año 2000 fue el PP el que con el 44,52% de votos llegó a los 183 escaños (52,28%) y en 2011 con el 44,63% de votos a los 186 (53,14%); en 1989 el PSOE llegó a 175 diputados (50%) con el 39,6% de votos. 

Un régimen electoral que genera estos resultados ha sido, sin embargo, avalado por el Tribunal Constitucional, que, si bien comenzó señalando que «la representación proporcional es la que persigue atribuir a cada partido o a cada grupo de opinión un número de mandato en relación con su fuerza numérica. Cualesquiera que sean sus modalidades concretas, su idea fundamental es la de asegurar a cada partido político o grupo de opinión una representación, si no matemática, cuando menos sensiblemente ajustada a su importancia real» (STC 40/1981, de 18 de diciembre, F 2), a continuación matizó que «la proporcionalidad en la representación, difícil de alcanzar de suyo, lo es tanto más cuanto menor sea el abanico de posibilidades dado por el número de puestos a cubrir en relación con el de las fuerzas concurrentes… Consecuencia de ello es que la «adecuada representación proporcional» exigida sólo podrá serlo imperfectamente en el margen de una discrecionalidad que la hagan flexible, siempre que no altere su esencia»; será preciso, «en todo caso, evitar la aplicación pura y simple de un criterio mayoritario o de mínima corrección». La jurisprudencia posterior ha ido en la línea de otorgar una gran deferencia al Legislador electoral (SSTC STC 75/1985, de 21 de junio; 225/1998, de 25 de noviembre y, más recientemente, 19/2011, de 3 de marzo). La STC 75/1985, que enjuició aspectos del Real Decreto-ley de 1977 se limitó a decir que de la aplicación de la formula D’Hondt a nuestras circunscripciones «resulta cierta ventaja relativa —aunque no superior a la de otras fórmulas consideradas igualmente proporcionales— para las listas más votadas, y ello como consecuencia del peculiar sistema de cocientes sucesivos que dicha regla articula…». 

El problema es que lo que resulta de la vigente normativa es mucho más que «cierta ventaja relativa» y, desde luego, esa ventaja, a diferencia de lo que sostiene el Tribunal, sí es superior a la de otras fórmulas consideradas igualmente proporcionales. Basta tomar el propio ejemplo práctico que facilita la LOREG en su artículo 163 —y que reproducen luego las leyes electorales autonómicas— y comparar los resultados que ahí se muestran con los que generaría, por ejemplo, la fórmula Sainte-Laguë, que en lugar de dividir entre la sucesión de números naturales desde el 1 hasta el que coincida con el de escaños a elegir en la circunscripción (fórmula D’Hondt) divide entre los números impares. 

Ejemplo del artículo 163 LOREG: 480.000 votos válidos emitidos en una circunscripción que elija ocho Diputados. Votación repartida entre seis candidaturas y aplicación de la fórmula D’Hondt (no se incluye la división hasta ocho para ahorrar espacio y porque no es necesaria para mostrar lo que se pretende): 

Así, la candidatura A obtiene 4 escaños; la candidatura B 2 y las candidaturas C y D 1 cada una. 

Con esos mismos parámetros la aplicación de la fórmula Sainte-Laguë genera más proporcionalidad y pluralismo: la candidatura A obtiene 3 escaños, la candidatura B 2 y las candidaturas C, D y E 1 escaño cada una.  

Téngase en cuenta que este efecto de desproporcionalidad (la candidatura con más votos resulta sobrerrepresentada en ese ejemplo con 1 escaño), no casual, es probable que se produzca en todas las circunscripciones a las que se asignan pocos escaños. 

En conclusión, parece difícilmente sostenible, en términos democráticos, el mantenimiento de un régimen electoral en el que, de manera deliberada, unos votos tienen mucho más peso que otros, menoscabando así, como mínimo, dos valores superiores del ordenamiento —la igualdad y el pluralismo político- y el derecho fundamental a un “sufragio igual” proclamado por los artículos 23.1 y 68.1 CE. Y, Victor D’Hondt, fallecido en 1901, no tiene culpa alguna.

Trato de explicar con más detalles estas cuestiones en «Régimen electoral («maquiavélico») y sistema de partidos (con sesgo mayoritario)«, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 104, 2015.

 

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