¿Gobierno del Parlamento?

En un artículo reciente (El Gobierno del Parlamento, El País, 5 de agosto de 2016) el profesor Pablo Simón analizó las dificultades para la investidura en el actual contexto de fragmentación parlamentaria y, entre otras cosas, concluyó que “podemos ver no solo que el Gobierno tiene dificultades para aprobar sus iniciativas legislativas, sino que el propio Congreso de los Diputados gobierna a la contra”. Estando de acuerdo con varias de las cuestiones que plantea en su texto, me parece mucho más discutible que podamos encontrarnos con un “auténtico gobierno del Parlamento”. Y ello por varias razones: en primer lugar, nuestra Constitución ha configurado un entramado político e institucional en el que la figura clave para la orientación política del Estado es el Gobierno: dice el artículo 97 de la Norma Fundamental que es ese órgano el que dirige “la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Este afianzamiento del Gobierno se debe, entre otras razones, a la creciente complejidad social, económica y tecnológica, y a la imperiosa necesidad de adoptar medidas, incluso de rango legal, con rapidez, para lo que la Constitución ha previsto la figura del Decreto-Ley; todo ello puede hacerlo un órgano de reducido tamaño, homogéneo en su composición y claramente jerarquizado como el Gobierno y no uno grande, heterogéneo y mucho más horizontal, como el Parlamento.

Y la preeminencia del Gobierno se muestra, precisamente, en la que, al menos en teoría, es la función esencial del Parlamento: la legislativa, pues es el Gobierno el que formula la inmensa mayoría de las iniciativas que finalmente se convierten en leyes, como se puede constatar en Gran Bretaña, Alemania o España. Y en nuestro país eso ha ocurrido en momentos en los que el Ejecutivo no contaba con mayoría absoluta en el Congreso; así, en la VIII Legislatura, en la que el PSOE gobernó con el apoyo de 164 diputados, se presentaron 152 proyectos de ley, 140 fueron aprobados, 9 caducaron, 2 se retiraron y 1 fue rechazado; por su parte, las Cámaras presentaron 261 proposiciones de ley (235 el Congreso y 26 el Senado) y únicamente 21 se convirtieron en leyes; es decir, que sin contar con mayoría absoluta, aunque sí con bastantes más diputados que los que forman hoy el Grupo Popular, prosperó el 92% de los proyectos del Gobierno y nada más el 8% de las iniciativas del Parlamento.

En segundo lugar, el Gobierno tiene el monopolio de la presentación de la norma legal más importante de cada año: el Proyecto de presupuestos, y es el Gobierno el que “controla” las enmiendas que puede plantear el Parlamento: si suponen aumento de los créditos o disminución de los ingresos, el Ejecutivo debe estar conforme para que puedan tramitarse. Es verdad que nada impide, en términos teóricos, que las Cámaras aprueben o reformen, al margen de la voluntad del Gobierno, normas legales que no impliquen ajustes presupuestarios pero, obviando ahora que cada vez es más difícil hacer reformas de calado que “no cuesten” dinero, hay que tener en cuenta que si se trata de materias propias de Ley Orgánica es imprescindible el apoyo de la mayoría absoluta de la Cámara (por ejemplo, para reformar la Ley Electoral, la de Educación o la de seguridad ciudadana) y tal cifra requiere, en el contexto actual, bien la suma de los votos de PSOE, Unidos-Podemos y Ciudadanos, o bien la de PSOE-Unidos-Podemos y los Grupos Nacionalistas. Veremos en qué materias y, sobre todo, con qué alcance pueden llegar a acuerdos estos Grupos Parlamentarios, pues no parece que sea del todo coincidente lo que piensen unos y otros del sistema electoral o el educativo. Sin olvidar que el Partido Popular tiene mayoría absoluta en el Senado y puede demorar la tramitación de las leyes y que el imprescindible desarrollo reglamentario de las leyes aprobadas correspondería, ¡cómo no!, al Gobierno. 

En tercer lugar, una vez investido por mayoría simple (más votos a favor que en contra) un Gobierno del Partido Popular, su reemplazo por un nuevo Ejecutivo a través de una moción de censura exigiría, en todo caso, el voto favorable de la mayoría absoluta (176 diputados) a la persona que encabezase esa iniciativa, cosa que tampoco parece fácil de conseguir. Y es que, tal y como está configurada en la Constitución española, la moción de censura, antes que un mecanismo de control extraordinario al Gobierno, es, más bien, un instrumento que contribuye a dotar de estabilidad a la mayoría gobernante, que lo seguirá siendo mientras no haya un acuerdo muy amplio para sustituirlo.

Finalmente, y ante la tesitura de un Congreso que pudiera poner en peligro con su actividad legislativa la “obra” del Gobierno del Partido Popular en la pasada Legislatura o que se negara a aprobar “su” proyecto de presupuestos,  el Ejecutivo cuenta con una importante arma disuasoria -más en el contexto actual de crisis del Partido Socialista y de no aparente crecimiento de Unidos-Podemos y Ciudadanos-: la disolución de las Cámaras y la convocatoria de nuevas elecciones, algo que podrá hacer una vez haya transcurrido un año desde la anterior disolución. Y este período de tregua vence el 3 de mayo de 2017; es decir, dentro de poco más de seis meses el Presidente del Gobierno tendrá a su disposición la posibilidad de poner punto final a esta Legislatura y mandar a casa a la mayoría de sus señorías; eso sí, continuando el Gobierno, como ha ocurrido a lo largo del último año, en funciones. 

Con todo ello, me temo que es más probable un Gobierno que siga campando por sus fueros, aunque, obviamente, éstos sean menos extensos que en la pasada Legislatura, que un auténtico “gobierno del Parlamento”.

Texto publicado en el Periódico, vía Agenda Pública, el 25 de octubre de 2016.

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