A la memoria de Francisco Rubio Llorente.

Cuando apenas ha pasado un més desde que murió Alessandro Pizzorusso, ayer falleció el profesor Francisco Rubio Llorente. A la manera del jurista italiano, en el caso del profesor Rubio también nos encontramos con el que, probablemente, haya sido el constitucionalista más relevante de los últimos cuarenta años en España y de los más conocidos fuera de nuestro país. Fue el profesor Rubio el que hizo la Laudatio de Pizzorusso cuando éste fue investido Doctor honoris causa por la Universidad Complutense.

La relevancia de Francisco Rubio ha sido manifesta en los ámbitos académico, institucional y social: en el primero, porque, entre otras cosas, creó una «escuela de constitucionalistas», de la que forman parte numerosos profesores de varias universidades españolas, publicó trabajos de extraordinaria calidad (es de obligada lectura su libro La forma del poder) e impulsó el Derecho Constitucional desde la dirección del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, de la Colección Estudios Constitucionales y de la Revista Española de Derecho Constitucional.

En el ámbito institucional, el profesor Rubio prestó sus servicios para el mejor ejercicio de las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional: fue Letrado de las Cortes y Secretario General del Congreso de los Diputados, presidente del Consejo de Estado -máximo órgano consultivo del Gobierno- y magistrado y vicepresidente del Tribunal Constitucional. Creo que merece la pena destacarse que durante su presidencia del Consejo de Estado se llevaron a cabo dos trabajos de especial trascendencia que, lamentablemente, no tuvieron -al menos hasta la fecha- la acogida que merecen en el ámbito político e institucional: el Informe sobre la reforma de la Constitución y el Informe sobre las propuestas de modificación del régimen electoral general. De su trabajo en el Tribunal Constitucional quedan la gran calidad de las sentencias de las que fue ponente y la no menos importancia de los votos particulares que consideró oportuno emitir; sobre unas y otras insistió el profesor Francisco Bastida con ocasión de la Laudatio al doctorado honoris causa que recibió de la Universidad de Oviedo. Era también Doctor honoris causa por la Universidad de Valladolid.

Finalmente, el profesor Rubio ejerció hasta el último momento su faceta de ciudadano interesado en los problemas políticos y constitucionales de nuestra sociedad (la crisis económica, la integración europea, la organización territorial del Estado, el funcionamiento de las instituciones democráticas,…) y se pronunció sobre los mismos con agudeza y determinación en conferencias e intervenciones en los medios de comunicación. En uno de sus textos de prensa, de 1998, insistía en la necesidad de «discutir sin arrear«. Ojalá se le hiciera algún caso.

Puede leerse aquí la necrológica que publica hoy en El País el profesor y discípulo suyo Manuel Aragón Reyes.

 Fotografía de Luis Sevillano publicada en El País.

Investidura= sumar y/o restar

Por mandato constitucional (art. 99), cada vez que se produce una renovación electoral del Congreso de los Diputados debe procederse al procedimiento “ordinario” de nombramiento de Presidente del Gobierno (el mecanismo “extraordinario” es el propio de la moción de censura). A este instrumento “ordinario”, que se aplicaría también en los supuestos de dimisión, fallecimiento o pérdida de una cuestión de confianza de un Presidente en ejercicio, se le denomina en España “investidura” y evidencia, como es propio de un sistema parlamentario, la relación que existe entre la Cámara que expresa la representatividad política –en nuestro país, el Congreso de los Diputados- y quien, de acuerdo con la Constitución (art. 98) y la Ley 50/1997, del Gobierno, representa al Ejecutivo, establece su programa político, imparte instrucciones a sus integrantes, resuelve los conflictos de atribuciones que surjan entre los Ministerios, dirige la política de defensa, propone la disolución de las Cámaras, refrenda los actos del Rey y somete a su sanción las leyes y normas con rango de ley, propone la convocatoria de referéndum, plantea la cuestión de confianza o interpone un recurso de inconstitucionalidad. Nuestro sistema de “frenos y contrapesos” consiste en que el Congreso nombra y puede cesar al Presidente del Gobierno y el Jefe del Ejecutivo puede provocar la disolución del Congreso y, aunque no venga mucho a cuento, del Senado.
El procedimiento de investidura comienza con las conversaciones o consultas entre el Rey y la persona que designe cada uno de los grupos políticos –expresión que en la práctica se ha confundido con las formaciones políticas- que cuente con algún representante en el Congreso de los Diputados. A resultas de estos diálogos, el Rey puede conocer a qué persona estaría dispuesto a respaldar cada grupo y también, en una circunstancia como la actual, a quien no le otorgarían su apoyo. En términos constitucionales, aquí nos encontramos con una excepción a la regla de que los actos del Rey son debidos y no tiene margen de discrecionalidad –por ejemplo, no puede negarse a sancionar y firmar una Ley-, pues en el procedimiento de investidura el Jefe del Estado dispone, en teoría, de un cierto margen de maniobra, si bien, tal “libertad” desaparece en la práctica cuando ha habido un resultado electoral muy claro y es evidente qué persona tiene el respaldo para ser investida, incluso en primera vuelta, como ha ocurrido en los supuestos en los que una candidatura ha conseguido la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados o, al menos, tiene una mayoría holgada y no se vislumbran alternativas. Ante un hipotético empeño del Rey en conseguir el nombramiento como Presidente de alguien que no goza de la confianza del Congreso, esta Cámara, para evitar su disolución en el caso de que no se consiga la investidura en el plazo de dos meses, podría “aceptar” un candidato no deseado e, inmediatamente después, cesarlo a través de una moción de censura, procedimiento “extraordinario” en el que el Rey nada puede hacer.
Esa situación de “investidura fácil” es la que se ha venido presentando desde el año 1978 pero hoy nos encontramos con un escenario más complejo. ¿Sería conveniente que el Rey presentase un candidato sabiendo que no va a tener ni mayoría absoluta en primera votación ni mayoría simple en la segunda? En mi opinión no. Nuestro sistema constitucional ha optado, como recordó el Tribunal Constitucional en su STC 16/1984, de 6 de febrero, por un principio de racionalización de la forma de gobierno, que, entre otros objetivos, trata de impedir las crisis gubernamentales prolongadas. A este fin prevé el artículo 99 de la CE la disolución automática de las Cámaras cuando se evidencia la imposibilidad de designar un Presidente del Gobierno dentro del plazo de dos meses” (FJ6).
Es esa necesidad de evitar gobiernos interinos o provisionales la que justifica que las propuestas del Rey vayan encaminadas desde el principio a la consecución del nombramiento de Presidente, por lo que carece de sentido institucional y democrático escenificar intentos de investidura que se saben destinados al fracaso, por mucho que ese escenario sirviera para mostrar de manera muy evidente la carencia de respaldo parlamentario a un concreto candidato, liberando así, en cierta medida, al Jefe del Estado de la presión que podría sentir de proponer un candidato que no es el líder del partido que ha ganado las elecciones. No se trata de buscar presuntas “soluciones naturales”, sino de aplicar los instrumentos propios de la forma parlamentaria de gobierno en la que la presidencia del Ejecutivo debe corresponder a la persona que concita el respaldo mayoritario (absoluto o simple) del Congreso, derive dicho apoyo de una única formación política –como ha venido ocurriendo en general- o de la suma de los votos de diversas formaciones, que se otorgan, tal y como prevé la Constitución, a un “programa político”.
Dado que el Rey sabe sumar y restar, son estas sencillas operaciones matemáticas las que deben guiar su propuesta de candidato a Presidente del Gobierno.

Texto publicado en La Nueva España el 23 de enero de 2016.

¿Hacienda ya no somos todos?

Cuando todavía siguen vivos rescoldos de indignación en no pocas familias luego de que algunas cabalgatas algo chapuceras permitieran conocer a niños y niñas la verdadera naturaleza de los “Reyes Magos”, la abogada del Estado (sic) que participa en el juicio iniciado el lunes 11 de enero por el llamado «caso Nóos», Dolores Ripoll, nos ha revelado que «Hacienda somos todos» no es más que una expresión que fue creada en su día para el ámbito publicitario y, por tanto, no puede ser aplicada en el ámbito jurídico; por este motivo, los delitos de fraude fiscal, como el que se imputa a Cristina de Borbón, no nos perjudican a todos sino exclusivamente al Erario Público. Conclusión: si no hay un perjuicio a la ciudadanía no está justificada la presencia en dicho proceso de la acusación popular ejercida por el sindicato “Manos Limpias” (sic). A buenas horas mangas verdes, diría el difunto Al Capone.
Que “Hacienda somos todos” es un extraordinario mensaje publicitario no ofrece duda alguna: forma parte de la memoria histórica y tributaria de este país y ha venido siendo empleado desde finales de los años setenta. Dicho mensaje, u otros similares, son parte esencial de las campañas anuales de publicidad institucional que lleva a cabo el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que son, a su vez, de las que más dinero invierten (9 millones de euros en 2015 y misma cantidad prevista para 2016), con el objetivo declarado, según el Plan anual de publicidad institucional, de “sensibilizar a los ciudadanos sobre los efectos del fraude fiscal, facilitarles el cumplimiento voluntario de sus obligaciones fiscales y el pago de los impuestos, así como concienciarlos de que para poder financiar los servicios públicos es necesario obtener ingresos públicos, fundamentalmente a través de los impuestos”.
Es, pues, cierto que no viene a cuento utilizar dicha campaña como herramienta jurídica por, al menos, dos motivos: primero, porque no se trata, como se explica en el primer curso de Derecho, de un supuesto de “publicidad formal” de las normas (inserción de las mismas en un boletín oficial) sino de “publicidad reforzada”: una herramienta para recordarnos que existen ciertas obligaciones a las que el Estado otorga especial importancia y por ello está interesado en que todos las conozcamos. Y sobre todo porque, segundo, la repercusión colectiva del pago de los impuestos está expresamente prevista en la Constitución y ha sido desarrollada por las leyes tributarias; de acuerdo con el artículo 31.1 de la Norma Fundamental: “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”; el apartado segundo añade que “el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.
Así, pues, que “Hacienda somos todos” es, además de un eslogan publicitario, un mandato constitucional: todas las personas (incluida Cristina de Borbón) debemos tributar en la medida en que tengamos capacidad económica y de acuerdo con dicha capacidad (principio de progresividad fiscal) y ello porque, como ha recordado reiteradamente el Tribunal Constitucional, sirve “para alcanzar los objetivos de redistribución de la renta (art. 131.1 CE) y de solidaridad (art. 138.1 CE) que la Constitución española propugna y que dotan de contenido al Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE) (entre otras, SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4; y 182/1997, de 28 de octubre, FJ 9).)
En suma, el incumplimiento de la obligación de tributar no sólo afecta al erario al minorar la recaudación fiscal, sino que dificulta que los poderes públicos cumplan con el mandato constitucional (art. 9.2) de “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
Por decirlo con las palabras que emplea para los alumnos de Primaria la propia Agencia Tributaria en su “Portal de educación cívico-tributaria”: “Todas las personas que viven en la gran casa que es el Estado tienen que pagar entre todos los gastos comunes de esa casa, es decir: todos los ciudadanos, tienen que pagar los impuestos. Pero hay personas que no se comportan como buenos ciudadanos. Hay personas que no pagan los impuestos que les corresponden. Se les llama «defraudadores»…. Como estas personas no han pagado su parte, el Estado tiene menos dinero para los servicios públicos y, entonces, sólo le quedan dos caminos. O bien proporciona menos servicios públicos de los que se necesitan, con lo que todos salimos perjudicados. O bien, si quiere proporcionar los servicios públicos que se necesitan, tiene que pedir más dinero a los ciudadanos, con lo cual los que pagan correctamente sus impuestos tienen que ingresar más dinero por lo que otros usan y no pagan”.
Menos mal que Cristina de Borbón no está siendo juzgada por conducir bajo la influencia de bebidas alcohólicas pues, en tal caso, quizá hubiéramos escuchado que ¡Si bebes no conduzcas! no es más que un exitoso mensaje publicitario protagonizado por Stevie Wonder. Ojalá todos los integrantes de la Abogacía del Estado y otros servidores públicos, como el que escribe estas líneas, pudiéramos estar a la altura de los creadores de mensajes publicitarios institucionales.

Texto publicado en La Nueva España el 13 de enero de 2016.

Préstamos, cesiones y otros «negocios» parlamentarios.

Una de las cláusulas del acuerdo entre la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent (CUP) y Junts pel Sí (JpS), que ha permitido el nombramiento como President de la Generalitat de Carles Puigdemont, estipula que “dos diputados/as la CUP-CC se incorporarán a la dinámica del grupo parlamentario de Junts pel Sí, de manera estable. Participarán en todas las deliberaciones y actuarán conjuntamente en las tomas de posición del grupo…” Esta “incorporación” será funcional, no orgánica: los dos parlamentarios seguirán integrando el Grupo de la CUP y no ingresarán en el de JpS porque tal cosa está prohibida por el Reglamento del Parlament, que prevé que la salida, voluntaria o forzada, de un Grupo implica que los afectados pasarán a tener la condición de miembros no adscritos.

Enseguida volveremos sobre las implicaciones democráticas de tal operación pero antes conviene recordar que en este punto el Parlament catalán –y otros parlamentos autonómicos- han sido más pulcros que las Cortes Generales, donde ha venido practicándose sin pudor el “préstamo de parlamentarios”: uno o varios representantes elegidos en una candidatura son “prestados” temporalmente para que los electos en otra candidatura puedan constituir su propio Grupo Parlamentario, con las importantes consecuencias políticas y económicas que tal cosa comporta; una vez formado ese Grupo los prestados lo dejan y se integran en el Grupo que es expresión de su candidatura electoral. Este “tráfico de representantes” distorsiona la expresión de la representatividad política y menoscaba el ejercicio de los cargos parlamentarios en condiciones de igualad pero, fuera del ámbito académico, poca crítica han suscitado unas prácticas en las que han participado casi todos los Grupos Parlamentarios de las Cortes, incluidos los que hoy se indignan al modo del capitán Renault en Casablanca (“¡Qué escándalo, qué escándalo! He descubierto que aquí se juega”): así, por ejemplo, en la VI Legislatura el Grupo Parlamentario de Coalición Canaria en el Congreso se formó merced al préstamo de 2 diputados de UPN, partido coaligado con el PP; en el Senado, el PNV tuvo grupo propio sumando 4 senadores del PSOE; en la VII Legislatura Coalición Canaria se apoyó en 3 diputados de UPN;… finalmente (de momento) en la IX Legislatura, el Grupo de UPyD en el Congreso se creó gracias a la adscripción temporal del Diputado de Foro Asturias Ciudadano.

Volviendo al acuerdo CUP-JpS, la pulcritud reglamentaria de la incorporación de dos parlamentarios “a la dinámica del grupo parlamentario de Junts pel Sí…” no esconde, junto con otras cláusulas del pacto – “no votar en ningún caso en el mismo sentido que los grupos parlamentarios contrarios al proceso y / o el derecho a decidir”… “el compromiso de renovar, tanto como sea necesario, el propio grupo parlamentario con el objetivo de visualizar un cambio de etapa y asumir implícitamente la parte de autocrítica que le corresponde en la gestión del proceso negociador”- una concepción poco democrática de la prohibición del mandato imperativo (artículo 67.2 de la Constitución), que no consiste, como se entendía en la época liberal, en una suerte de patrimonialización del escaño por el representante –hago lo que quiero-, sino en sustraerse a cualquier indicación que no sea  servir a la representatividad que porta y que se configura en las urnas, en la voluntad política de sus electores. Y es que en democracia la prohibición de mandato imperativo se reconoce para que el parlamentario otorgue efectividad al derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de representantes.

La obligación democrática de los parlamentarios de la CUP –como, obviamente, la de los demás diputados- es dar cumplimiento a las promesas contraídas en la campaña electoral previa a la elección del Parlament. Lo que singulariza la actuación política de la CUP es que se trata de una organización que apela a la consulta cotidiana con sus bases para legitimar de manera continuada su actuación parlamentaria y eso es lo que ha venido haciendo en las últimas semanas. Es evidente que tal proceder no les impedirá compartir objetivos políticos con parlamentarios de otras candidaturas, apoyar iniciativas ajenas y votar en el mismo sentido que diputados de otros grupos pero eso es algo cuantitativa y, sobre todo, cualitativamente distinto a decidir que dos de sus integrantes se pasen a la dinámica de otro grupo, algo que se parece mucho a una suerte de transfuguismo virtual: siguen siendo diputados de la CUP y, en consecuencia, forman parte de su Grupo Parlamentario pero actuarán y, se supone, votarán en los términos que se acuerden en el seno del Grupo Parlamentario de JpS, en el que serán una “amplia” minoría.

Quizá este concreto episodio tenga una relevancia muy pequeña en relación con el proceso en el que se inserta pero la recuperación de la credibilidad de las instituciones representativas, estatales y autonómicas, pasa, entre otras cosas, por erradicar prácticas que no son más que la expresión de una concepción patrimonial de la democracia.

Texto publicado en Agenda Pública el 11 de enero de 2016.

Sobre la práctica de los «préstamos de parlamentarios» en las Cortes me ocupé en «¿El fin del préstamo de parlamentarios?», Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, nº 1, 2002.