Los números de El derecho y el revés en 2014

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Spain’s Public Safety Bill as “Administrative Law of the Enemy”.

A few days ago, the Spanish Congress approved by absolute majority (179 votes) a new Public Safety Bill (Proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana). This law, if it becomes enacted (which it certainly will), will give the Spanish government sweeping powers to crack down on peaceful demonstrations, to mention just one of several disturbing features of what seems to be a piece of “administrative law of the enemy”.

The Public Safety Bill is a so-called “organic law”. According to the Spanish Constitution (art. 81), organic laws are those that relate to the development of funda­mental rights and public liberties, establish Statutes of Autonomy and the general electoral system, and other laws provided in the Constitution. To pass, amend or repeal them an absolute majority in Congress is required. The Senate has to decide within two months of receiving the text if it vetoes it or introduce amendments. The veto must be passed by an absolute majority (art. 91 of Spanish Constitution). However, the text will probably be approved unchanged by the Senate, since the majority of the Popular Party in the Senate is the same as in Congress.

The draft bill proposes in its Preamble, as reasons for its enactment: a “perspective over time that shows the strengths and weaknesses of the legal rules, social changes in our country, the new forms of a safety risk and citizen’s tranquillity, the new content that social demands included in this concept …”

Nevertheless, the new perspective on the shortcomings of the law currently in force, the Organic Law 1/1992, of Public Safety (Ley Orgánica 1/1992, de Seguridad Ciudadana, LOSC) is not explained in the Preamble of the bill, as what social changes have occurred or to what new forms of citizen security and what the new risks to peace may be.

The Spanish Government is concerned about the increasing number of demonstrations and this legislative project aims to avoid them. It is obvious that the number of demonstrations against the government’s political and economic policies has increased, but as long as these activities are held in accordance with the provisions of Article 21 of the Constitution and the Organic Law 9/1983, they should be considered as a development of the exercise of the “fundamental right to shape public opinion” (Constitutional Court Judgment No. 170/2008). In this way, the European Court of Human Rights reiterates that the right to freedom of assembly is a fundamental right in a democratic society and, like the right to freedom of expression, is one of the foundations of such a society. Thus, it should not be interpreted restrictively. Any demonstration in a public place inevitably causes a certain level of disruption to ordinary life and it is important for public authorities to show a certain degree of tolerance towards peaceful gatherings if the freedom of assembly guaranteed by Article 11 of the Convention is not to be deprived of all substance (see Bukta and Others v. Hungary).

Recently, this Court ruled that the imposition of administrative fines for the participation in a peaceful demonstration were disproportionate and not necessary for maintaining public order within the meaning of the second paragraph of Article 11 of the Convention. In the Court’s view, the prosecution and conviction for the participation in a peaceful demonstration could have had a chilling effect and discouraged them from taking part in other similar meetings (case Yilmaz Yildiz and Other v. Turkey, 14 October 2014).

And in the case that those demonstrations are no longer peaceful or illegal, the Spanish Organic Law 1/1992, of Public Safety (LOSC) already provides sufficient sanctions.

According to the Spanish Ministry for Home Affair’s Yearbook of 2012, the number of demonstrations that breached the Organic Law 1/1992, of Public Safety (Arts 23.c and 23.d) was slightly higher in 2012 (3461) than in 2011 (3173), while the number of penalties were multiplied by five: from 366 to 1722.

The Spanish Ministry for Home Affair’s Yearbook of 2013 shows that infringements of Articles 23.c and 23.d decreased in 1643, but the number of penalties did not decrease as much: 741. In addition to this, the number of demonstrations prohibited by the public authorities increased by 472.11% in the year of 2013.

In conclusion, the current system contains the tools to subject infringements of public safety to a penalty and in recent years they have been applied with no problems whatsoever.

However, the Public Safety Bill (Proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana) approved by the Spanish Congress includes provisions that are proper, so to say, of what can be called an “Administrative Law of the enemy”, similarly to what professor Günther Jakobs calls Criminal Law of the enemy. The concept, as Jakobs propounded it, drew a distinction between a normal “criminal law for citizens or persons” and a “criminal law for enemies”. Criminal Law for the enemy implies the punishment of the conducts that have not yet injured public safety, include very serious penalties and certain procedural safeguards are reduced or suppressed.

Firstly, the Public Safety Bill approved by the Spanish Congress includes conducts that have not yet breached public safety. Some examples of this “preventive administrative law” are:

a.- The punishment of the participation in a peaceful demonstration.

b.- The punishment as a serious offense of any attempt to oppose the implementation of a judicial or administrative decision. It is irrelevant that the act of opposition is effective or not.

c.- The subsequent loss of personal documentation occurred during a period of one year shall be punished as a minor offense.

d.- The Draft Law of Public Safety includes the “Greenpeace offense”: it punishes “scaling buildings without authorization”.

The second feature of the “Administrative Law of the enemy” is to include very serious penalties. The LOSC already includes very high economic penalties: from 30,050.62 euros to 601,012.1 euros for very serious offenses, from 300.52 euros to 30,050.61 euros for serious offenses and up to 300.52 euros for minor offenses but the Public Safety Bill increases the minimum penalty for serious offenses to 601 euros and the maximum penalty for minor offenses to 600 euros.

In addition, this Bill

a.- punishes with the same fine non-notified demonstrations and prohibited demonstrations close to critical institutions,

b.- punishes behaviors whose punishment is absurd as the third and subsequent loss of personal documents,

c.- does not include an alternative measure to the penalty for drug or narcotic that does include the LOSC: the suspension of the penalty if the offender is subject to a treatment for addiction.

d.- increases the number of minor offenses from 10 to 17; the number of serious offenses rises from 16 to 24.

Finally, the Spanish Criminal Code fines public order offenses with 120 euros while the Public Safety Bill includes fines of 600 to 30,000 euros for similar behaviors.

The third feature of the “Administrative law of the enemy” is that certain procedural safeguards are reduced or suppressed. The Public Safety Bill transforms criminal sanctions into administrative penalties, which are decided by the Administration itself and not by independent judges. Additionally, according to the Law on Fees in order to challenge an administrative penalty in court citizens are required to pay an administrative fee that may involve, in more severe penalties, 2,000 euros.

Finally, this Public Safety Bill includes an amendment that violates the constitutional right of asylum and, perhaps, European Union Law: immediately forcing migrants back into Morocco once they have made it onto Spanish territory is expressly prohibited, but the Spanish Government seeks to legalize on-the-spot deportations of illegal immigrants and according to the Public Safety Bill immigrants who are detected on the border line that demarcates Ceuta and Melilla territory, trying to cross the border unauthorized in a clandestine way, will be rejected with the aim of preventing their illegal entry into Spain.

Overall, it seems that the Spanish Congress ignores the case-law of the European Court of Human Rights and the recommendations of the Secretary General of the Council of Europe whose report State of democracy, human rights and the rule of law in Europe, May 2014, stated:

Several member States, with the assistance of the Venice Commission, have made significant legislative improvements to guarantee the freedom of assembly. The most comprehensive domestic laws now require mere notification (rather than authorisation) of planned demonstrations, permit spontaneous and urgent assemblies and contain neither blanket restrictions nor excessive sanctions.

Member States should uphold the right to peaceful assembly and the principles of proportionality and non-discrimination. Governments should reverse legislation that does not follow these standards. The Council of Europe can play an important role in promoting these principles…

All Council of Europe member States have agreed that, in a democracy, critical voices must be allowed to speak…»

Verfassungsblog (22/12/2014).

Libertad, igualdad, ¿maternidad? La gestación por sustitución y su tratamiento en la jurisprudencia española y europea.

En el número 51 de la Revista Española de Derecho Europeo (2014) publiqué con Pilar Jiménez Blanco, Profesora Titular de Derecho Internacional Privado de la Universidad de Oviedo, el texto Libertad, igualdad, ¿maternidad? La gestación por sustitución y su tratamiento en la jurisprudencia española y europea (puede descargarse en formato pdf).

Resumen: Este trabajo estudia en su primera parte qué son la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad y si está justificado el empleo de la dignidad humana como un límite a la libertad individual en relación con la gestación por sustitución; la segunda parte analiza las perspectivas del orden público internacional presentes en relación con la eficacia en España de filiaciones por gestación por sustitución constituidas en el extranjero, valorando la adecuación de los pronunciamientos judiciales al caso concreto.

Palabras clave: dignidad humana, libre desarrollo personal, gestación por sustitución, orden público, interés del menor, prestación por maternidad. 

Abstract: This paper examines in its first part which are the dignity of the person and the free development of the personality, and if human dignity can be used as a limit to individual freedom regarding surrogate motherhood; in its second part analyzes the approaches of international public policy related to the effectiveness in Spain of surrogacy arrangements incorporated abroad, assessing the adequacy of judicial pronouncements to the case.

Key words: human dignity, free development of the personality, surrogate motherhood, public policy, welfare of the child, maternity leave.

¿Derechos sociales fundamentales?

En los últimos tiempos se ha incorporado al debate político la posible modificación de la Constitución de 1978 para convertir en derechos fundamentales a derechos que no lo son en la actualidad, como el derecho a la vivienda, el derecho a la seguridad social o el derecho a diferentes prestaciones sociales (desempleo, enfermedad, jubilación, dependencia,…).

Antes de seguir con esta cuestión, parece conveniente recordar que, en sentido estricto, la fundamentalidad de un derecho implica que es inmediatamente exigible por su titular y es indisponible para los poderes públicos; en particular, para el Legislador. Además, tal conversión implicaría que su desarrollo queda reservado a la Ley Orgánica y que para su protección contaríamos con un procedimiento judicial preferente y sumario y, en su caso, con el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Es también oportuno tener presente que ya hay algún derecho de índole social, como la educación (art. 27 de la Constitución, CE), configurado como derecho fundamental; tienen la misma naturaleza de fundamentales otros derechos vinculados a la lucha y defensa de las conquistas sociales como la libertad sindical y el derecho de huelga (art. 28 CE).

Dicho lo anterior, se puede concluir que cabe extender el ámbito de los derechos sociales fundamentales si se considera esencial dar la máxima protección jurídica a concretas pretensiones de igualdad real entre las personas y  los grupos en los que se integran. De esta manera se estaría favoreciendo la realización de la dignidad humana, uno de los fundamentos del orden político y la paz social (art. 10.1 CE), entendida como mínimo intangible de igualdad y justicia.

Frente a esta aspiración expansiva en materia de fundamentalidad de los derechos sociales se suele invocar el coste económico que tal pretensión llevaría aparejada. Es obvio que los derechos sociales “cuestan”, pero no lo es menos que cuestan, y no poco, derechos, fundamentales o no, como el acceso a los tribunales, el ejercicio del sufragio en las elecciones o la garantía de la propiedad privada. Por otra parte, también hay que tener presente que existen aspectos de estos derechos no necesariamente costosos –la información para su ejercicio y tutela- y que, como la mayoría de los derechos, su reconocimiento estaría sujeto a límites, como ya lo está, por ejemplo, la enseñanza (la Constitución dice, en su artículo 27.4, que es gratuita la “obligatoria”).

En suma, el coste y la forma de hacer frente -¿de dónde saldrían los recursos?- al reconocimiento como derechos fundamentales de, por ejemplo, el acceso a la Seguridad Social o del disfrute de la vivienda,… son cuestiones insoslayables en el debate social y político previo; pero ni serían los únicos datos relevantes ni tendrían que suponer un obstáculo insalvable.

Si se admite lo previamente dicho, hay que preguntarse qué derechos sociales podrían ser fundamentales. En mi opinión, al menos, el derecho a la salud, el derecho a la seguridad social, el derecho a la vivienda y el derecho a prestaciones sociales.

¿En qué términos? Creo que, en primer lugar, habría que establecer una titularidad universal (“Todas las personas tienen derecho a…”) aunque luego no tuvieran la misma extensión para todos los titulares, sino que cabría un trato diferenciado en función de sus circunstancias personales y/o familiares.

En segundo lugar, el derecho a la salud incluiría el acceso a las prestaciones del sistema público así como la información necesaria para el ejercicio del derecho. También habría que garantizar la autonomía del paciente respecto a los tratamientos médicos, el acceso a los cuidados paliativos y la atención necesaria para que las personas con padecimientos insoportables y sin esperanzas de mejora pudieran decidir el momento de su muerte.

En lo que respecta al derecho a la seguridad social, abarcaría el acceso a las ayudas económicas y materiales que se establezcan para los casos de enfermedad e incapacidad laboral, desempleo, jubilación, viudedad y orfandad.

En el caso de la vivienda, se garantizaría a todas las personas una prestación “normativa”: que la misma tuviera condiciones mínimas de habitabilidad, salubridad, higiene y ocupación. Además, el acceso a las ayudas económicas y materiales que anualmente se establezcan [una forma de vincularlas a las disponibilidades presupuestarias], teniendo en cuenta las concretas necesidades de la persona o unidad familiar solicitante. En los desalojos forzosos se aseguraría la atención social y la defensa legal de las personas desalojadas.

Finalmente, el derecho a las prestaciones sociales tendría que incluir unas condiciones mínimas de existencia, lo que supondría el acceso a las ayudas económicas y materiales que anualmente se establecieran y, también aquí, con atención a las  concretas necesidades y capacidades de la persona o unidad familiar solicitante, sin olvidar a las personas en situación de discapacidad o dependencia.

En todos los casos mencionados la incorporación constitucional iría acompañada de una posterior regulación legal de las condiciones del ejercicio de estos derechos.

Concluyo con las palabras finales de Tony Judt en su libro Algo va mal: “si pensamos que algo está mal, debemos actuar en congruencia con ese conocimiento. Como sentencia la famosa frase, hasta ahora los filósofos no han hecho más que interpretar el mundo de diversas formas; de lo que se trata es de transformarlo”. Me permito añadir que a dicha transformación contribuiría también una mayor protección constitucional de los derechos sociales.

Texto publicado en Agenda Pública y La Nueva España el 6 de diciembre de 2014.

Estas cuestiones fueron expuestas en una Jornada sobre la reforma constitucional organizada por el profesor Gregorio Cámara en la Catedrá Fernando de los Ríos, de la Universidad de Granada (aquí puede descargarse la presentación en formato pdf: DERECHOS SOCIALES FUNDAMENTALES).

CARTEL ¿Es necesaria