¿Derecho a decidir? Constitución y democracia.

El 31 de octubre de 2014 la «Cátedra Ignacio de Otto» del Área de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo organizó la Mesa Redonda «¿Derecho a decidir? Constitución y democracia». En la misma participaron como ponentes los profesores Francisco Bastida, Ramón Punset, Paloma Requejo, Ignacio Villaverde y Benito Aláez; yo presenté y moderé la Mesa y, en tal condición, hago el siguiente resumen de sus intervenciones, que, por el formato previsto, fueron muy breves:

el profesor Bastida se ocupó del derecho a decidir y comenzó señalando que ese «derecho» se puede configurar a partir del principio democrático y, por tanto, como derecho a votar o como expresión de un principio soberanista, basado en supuestos «derecho históricos»; a su juicio, en el caso catalán los defensores de la consulta han transitado del principio democrático al principio soberanista, puesto que parece haber una idea preconcebida de cuál debe ser el punto de llegada. Señaló también que, en todo caso, tan importante como lo que se decide es el procedimiento que se emplea y concluyó, recordando el caso de Québec, que no ha quedado claro qué mayoría tendría que haber para considerar «vinculante» la consulta. Por otra parte, y en la línea que expondrían luego otros ponentes, censuró la pasividad del Gobierno estatal, encerrado en argumentos jurídicos frente a una situación que demanda respuestas político-constitucionales.

A continuación, el profesor Punset analizó los casos de Québec y Escocia en tanto paradigmas que se suelen emplear para defender la convocatoria de la consulta y para poner de manifiesto la presunta lucha  entre la «legimitimidad democrática» y la «legitimidad legal». A propósito del caso de Québec recordó los dos referendos celebrados y los situó en el contexto de un Estado federal en el que la Provincia de Québec ya ha ejercido su «autodeterminación interna». Señaló la novedad que supuso que el Tribunal Supremo de Canadá, en su famoso dictamen de 1998, concluyera que «la Constitución no es un dogal»; debe haber, en todo caso, unas reglas que tienen que presidir una consulta como la que allí se debatía: una pregunta clara y una mayoría significativa en el caso de que se vote a favor de la secesión. Con la Ley de claridad del año 2000 (Clarity Act, Loi de Clarification) se sanciona la competencia de la provincias para convocar estas consultas.

El caso escocés es, como bien se sabe, diferente y la convocatoria de la reciente consulta se produjo a partir de una delegación del Parlamento Británico al Escocés. En el contexto de la consulta estuvieron en presencia, al menos políticamente, otras opciones, singularmente el aumento de competencias de Escocia si, finalmente, permanecía en el Reino Unido. El profesor Punset recordó que, como también ocurrió en el caso escocés, es habitual que cuando hay consultas de esta índole empiezan a surgir demandas de entidades menores a la que, en su caso, resultaría de prosperar la secesión.

En tercer lugar, la profesora Requejo se ocupó de la legislación catalana (Leyes de 2010 y 2014) de consultas a partir de lo previsto en el artículo 122 del Estatuto de autonomía y de su interpretación constitucionalmente adecuada según la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010. La Ley de 2010 configura un referéndum autonómico (también otro de ámbito local) caracterizado por la necesidad de autorización del Estado, su carácter jurídicamente consultivo, la identificación del cuerpo electoral con el propio de unas elecciones y con similares garantías a las previstas para éstas. Dicha Ley ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional, que todavía no ha dictado sentencia.

La profesora Requejo entiende que es errónea la interpretación que el Tribunal ha realizado del artículo 149.1.32 de la Constitución, pues la competencia del Estado para autorizar no quiere decir que la Comunidad Autonónoma no pueda legislar en la materia.

La Ley del año 2014 responde, políticamente, a la impugnación de la de 2010 y trata de singularizarse configurando una consulta con, entre otras cosas, un cuerpo electoral diferenciado al de unas elecciones. Acordada la suspensión de la Ley de 2014, ella entiende que la consulta no puede ampararse en las otras formas de participación previstas, que tienen peculiaridades propias.

El profesor Villaverde se centró, desde una perspectiva procesal, en la impugnación de las leyes catalanas ante el Tribunal Constitucional, recordando el precedente de la STC 103/2008 sobre la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, “de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política». Señaló también el carácter automático de la suspensión de las leyes impugnadas si el Gobierno invoca el artículo 161.2 de la Constitución pero incidió en la necesidad de que se argumente al respecto y en que cabe, como ocurrió en 2011 con la Ley catalana de 2010, que el Tribunal pueda levantar la citada suspensión (Auto 87/2011).

Concluyó señalando que estamos ante procesos constitucionales diferentes cuando se recurre una norma legal (Leyes de 2010 y 2014) o un decreto de convocatoria; en este último caso se aplicará lo previsto en el Título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Finalmente, el profesor Aláez analizó la posibilidad jurídica de una reforma constitucional para encauzar situaciones como la que nos ocupa. En su opinión, dicha reforma sería conveniente y tendría que afectar a la organización territorial del Estado, a la capacidad de convocar consultas populares y al propio procedimiento de reforma constitucional (eso sería el qué de la reforma). En segundo lugar (el cómo), señaló que habría que emplear el procedimiento previsto en el artículo 168, muy rígido pero que permite camibar cualquier parte de la Constitución, dado que no hay partes intangibles. En tercer lugar, consideró que la reforma de la Constitución tendría que orientarse hacia un federalismo asimétrico e incluir un posible «derecho de autodeterminación» enmarcado en unas garantías formales y materiales y en procedimiento negociado en un sentido similar al que se pensó en su día para la salida de Estados de la Unión Europea.

En el coloquio posterior, y a preguntas de las personas asistentes, se analizaron los casos de Kosovo y Bangladesh, señalando los ponentes que no son similares a la consulta catalana; también que las preguntas tal y como están planteadas no cumplirían la exigencia de claridad demandada por el Tribunal Supremo de Canadá, pero, por otra parte, que el cuestionamiento de las garantías para la consulta es un efecto bucle: precisamente para que una consulta pueda celebrarse debe tener exigencias muy similares a un proceso electoral. Finalmente, y tras comentar la irrelevancia del Senado actual como «Cámara territorial», coincidieron en que el derecho tiene unos límites para responder a las demandas políticas pero este reconocimiento lo que evidencia es, sobre todo, la necesidad de un nuevo «contrato constitucional».

Noticia de la mesa redonda en el diario El Comercio.

Foto de la mesa redonda en el diario El Comercio.