Inviolabilidad, inmunidad y aforamiento: ¿garantías o privilegios?

La Constitución española (CE) recoge unas figuras jurídicas dirigidas a garantizar el ejercicio adecuado de ciertas funciones públicas. Son la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero jurisdiccional. El origen de estas prerrogativas se remonta al Parlamento inglés y al episodio que supuso, en 1397, la condena a muerte del diputado Thomas Haxley por criticar a la Corte Real. Tiempo después, Thomas Moro reivindicó como esencial a la tarea de los parlamentarios poder expresarse con libertad y en el Bill of Rights (1689) se reconoció la “libertad de expresión, debate y procedimientos en el Parlamento”.
La inviolabilidad protege a los parlamentarios y al Jefe del Estado, aunque con un alcance muy distinto; en el primer caso implica la exención total de responsabilidad –penal, civil, administrativa o laboral- por las opiniones y actos realizados en el ejercicio de las funciones representativas. Como lo que se pretende es proteger la función –por eso se habla de prerrogativa o garantía- y no a la persona –lo que sería un privilegio-, esta figura no opera, como ha dicho el Tribunal Constitucional (TC), “cuando los actos hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano (de “político” incluso) fuera del ejercicio de competencias y función que le pudieran corresponder como parlamentario”. En suma, no serán perseguibles las declaraciones realizadas en una sesión parlamentaria, aunque puedan resultar ofensivas, pero sí si se hacen, por ejemplo, en una rueda de prensa o en un mitin. La inviolabilidad es perpetua, por lo que no se puede demandar al parlamentario una vez que ha dejado el cargo por la manifestaciones realizadas en el ejercicio de su función.
En el caso del Jefe del Estado, la CE parece ir más allá, pues dice (art. 56.3) que “la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad”. De esta manera todos los actos del Rey –institucionales y personales- estarían protegidos. Una vez deja de ser Rey, los actos que realice a partir de ese momento estarán sujetos a responsabilidad igual que los de otro ciudadano. Se podría discutir si, una vez ha abdicado, cabe exigirle cuentas por hechos realizados mientras fue Rey; entendiendo su inviolabilidad como la de los parlamentarios la respuesta sería negativa y esa conclusión no ofrece dudas respecto de sus actos institucionales, pues, con la salvedad de los nombramientos civiles y militares de su Casa, todos han sido refrendados por el Presidente del Gobierno o los Ministros. No está tan clara la respuesta si se trata de actos privados que hayan podido lesionar los derechos de otras personas, pues no serían propios de “la persona del Rey” y la negativa radical a investigarlos afectaría al derecho de todas las personas “a la tutela judicial efectiva” (art. 24.1 CE).
La segunda prerrogativa es la inmunidad, que protege a los parlamentarios prohibiendo su detención salvo “en caso de flagrante delito” y su procesamiento “sin la previa autorización de la Cámara respectiva” (art. 71.2), lo que se conoce como suplicatorio. En origen, estas prerrogativas persiguen garantizar que el parlamentario no sea apartado de sus funciones con finalidades meramente políticas (evitar que participe en una votación, por ejemplo). La inmunidad surte efectos mientras la persona es parlamentaria. En todo caso, la inmunidad, así configurada, es impropia de un Estado democrático moderno pues, en primer lugar, incluye cualquier delito, mientras que en los ordenamientos europeos se tiene en cuenta la gravedad del hecho y, por ejemplo, en Francia no opera si el parlamentario, presuntamente, ha cometido un crimen; es decir, un delito especialmente grave. La Constitución holandesa va más allá y no admite la inmunidad. En segundo lugar, la exigencia del suplicatorio para que diputados y senadores puedan ser procesados no existe en Alemania, Francia, Finlandia, Irlanda, Italia, Luxemburgo o Suecia.
La tercera institución es el aforamiento, que la Constitución reserva a los procesos penales y para los miembros de las Cortes Generales e integrantes del Gobierno que no sean parlamentarios; implica que serán juzgados por el Tribunal Supremo y no por el órgano que conocería normalmente de esos hechos. Esta concepción restrictiva se ha visto desbordada porque el Legislador, especialmente a través de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ha extendido el aforamiento a los pleitos civiles y, sobre todo, ha incluido a los Presidentes del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, a los Vocales del Consejo General del Poder Judicial, a los Magistrados del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia, al Fiscal General del Estado, al Presidente y Consejeros del Tribunal de Cuentas,… y así hasta 17.621 personas (según cálculos del Ministerio de Justicia), aunque muchas de ellas serán juzgadas por los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas.
Esta amplísima nómina de aforados carece de fundamento constitucional en la medida en que, primero, se aparta del principio que prescribe que el ejercicio de la potestad jurisdiccional corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales determinados por las leyes (art. 117.3 CE) y, segundo, no está justificada por la función que cumplen esas personas, pues en el ámbito penal el aforamiento no se limita a los hechos cometidos en el ejercicio del cargo y en el civil no se aprecia qué menoscabo padecen las funciones institucionales por el hecho de que las demandas de responsabilidad sean competencia de los tribunales naturales.
Es todavía más burdo e inconstitucional, si cabe, convertir esta prerrogativa en privilegio personal, como pretende la modificación legal que aforará a los ahora ciudadanos Juan Carlos de Borbón y Sofía de Grecia. Y es que el TC ha explicado que debe rechazarse el uso de las prerrogativas de forma que suponga evitar el procedimiento legalmente previsto para cualquier otro ciudadano. No es casualidad que tal cosa apenas se conozca en estado democrático alguno, monárquico o republicano. Pero también aquí España es diferente.

Texto publicado en Agenda Pública el 30 de junio de 2014.

Un aforamiento desaforado.

En la Constitución española se incluyen una serie prerrogativas que tienen como finalidad garantizar el ejercicio adecuado de las funciones representativas que corresponden a diputados y senadores: “1…. gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. 2. Durante el período de su mandato … gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva. 3. En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo…” (art. 71).
El origen histórico de estas previsiones es antiguo y se ha remontado al Parlamento inglés y al episodio que supuso, en 1397, la condena a muerte impuesta al diputado Thomas Haxley por criticar a la Corte Real. Tiempo después, Thomas Moro reivindicó como esencial a la tarea de los parlamentarios poder expresarse con libertad y en el Bill of Rights se reconoció la “libertad de expresión, debate y procedimientos en el Parlamento”.
Si a lo largo de los siglos se ha justificado la protección de los parlamentarios frente a las amenazas que podían provenir de la Corona, su configuración e, incluso, su existencia, han de someterse a debate en un sistema democrático en el que se proclama la subordinación de todos los poderes públicos a normas jurídicas. Y así, por ejemplo, la vigente Constitución de los Países Bajos no prevé la inmunidad y en Alemania, Francia, Finlandia, Irlanda, Italia, Luxemburgo o Suecia no se exige la concesión de suplicatorio para que los parlamentarios puedan ser inculpados o procesados. En cuanto al aforamiento, en Portugal e Italia únicamente lo tiene el Presidente de la República; en Alemania, Gran Bretaña o Estados Unidos no existe. En los países en los que existe, se pierde al abandonar el cargo.
Por las mismas razones, es necesario que la extensión de estas prerrogativas a los titulares de otras instituciones del Estado se justifique en su servicio a la función que cumplen. Al respecto, la Constitución española las ha ampliado al Jefe del Estado –“la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad” (art. 56.3)- y, de manera más limitada, a los miembros del Gobierno que no sean parlamentarios –“La responsabilidad criminal del Presidente y de los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo” (art. 102.1)-.
Ha sido, sobre todo, la vía legal -en particular, la Ley Orgánica del Poder Judicial, LOPJ- la que ha servido para ampliar el número de personas protegidas; así, dice el artículo 57 que “La Sala de lo Penal del Tribunal Supremo conocerá:… 2. De la instrucción y enjuiciamiento de las causas contra el Presidente del Gobierno, Presidentes del Congreso y del Senado, Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, Presidente del Tribunal Constitucional, miembros del Gobierno, Diputados y Senadores, Vocales del Consejo General del Poder Judicial, Magistrados del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, Presidentes de la Audiencia Nacional y de cualquiera de sus Salas y de los Tribunales Superiores de Justicia, Fiscal General del Estado, Fiscales de Sala del Tribunal Supremo, Presidente y Consejeros del Tribunal de Cuentas, Presidente y Consejeros del Consejo de Estado y Defensor del Pueblo, así como de las causas que en su caso, determinen los Estatutos de Autonomía. 3. De la instrucción y enjuiciamiento de las causas contra Magistrados de la Audiencia Nacional o de un Tribunal Superior de Justicia”. Algo similar prevé el artículo 56 en materia civil aunque aquí se limita a “las demandas de responsabilidad civil por hechos realizados en el ejercicio de su cargo”.
Esta amplísima nómina de aforados carece de fundamento constitucional en la medida en que, primero, se aparta del principio que prescribe que el ejercicio de la potestad jurisdiccional corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales determinados por las leyes (art. 117.3 CE) y, segundo, no está justificada en atención a la función que cumplen esas personas, pues en el ámbito penal el aforamiento no se limita a los hechos cometidos en el ejercicio del cargo y en el civil no se aprecia qué menoscabo padecen las funciones institucionales por el hecho de que las demandas de responsabilidad sean competencia de los tribunales naturales.
Y es que, como ha reiterado el Tribunal Constitucional a propósito de la inviolabilidad e inmunidad, aunque puede generalizarse a las demás prerrogativas, “encuentran su fundamento en el objetivo común de garantizar la libertad e independencia de la institución parlamentaria… Al servicio de este objetivo se confieren los privilegios, no como derechos personales, sino como derechos de los que goza el parlamentario en su condición de miembro de la Cámara legislativa y que sólo se justifican en cuanto son condición de posibilidad del funcionamiento eficaz y libre de la institución -ATC 526/1986- y que, en la medida en que son privilegios obstaculizadores del derecho fundamental citado, sólo consienten una interpretación estricta -STC 5i/1985-, tanto en el sentido lógico de sujeción a los límites objetivos que les impone la Constitución, como en el teleológico de razonable proporcionalidad al fin que responden, debiendo rechazarse, en su consecuencia, todo criterio hermenéutico permisivo de una utilización injustificada de los privilegios, que conduzca a un resultado de privación, constitucionalmente ilícita, de la vía procesal pertinente prevista en la Ley” (STC 9/1990, de 18 de enero).
Con estos criterios parecen desmesuradas, y probablemente, inconstitucionales, tanto las vigentes previsiones de la LOPJ como la que pretende dotar de aforamiento total a la persona que ha dejado de ser Jefe del Estado y a su esposa. Cabe recordar que en otras monarquías europeas quienes han abdicado carecen de aforamiento. Pero también aquí España es diferente.

Prohibido prohibir símbolos republicanos.

En los tres últimos días hemos conocido, primero, que la Delegación del Gobierno en Madrid prohibió una serie de concentraciones republicanas y que dicha prohibición fue avalada, tras el recurso de los promotores, por el Tribunal Superior de Justicia de esa Comunidad Autónoma; segundo, que la Dirección General de la Policía comunicó que contaba con un informe de la Abogacía del Estado en el que se avalaba que los agentes impidieran el acceso con banderas y símbolos republicanos al recorrido que hizo Felipe VI por las calles de Madrid tras su proclamación en el Congreso de los Diputados; finalmente, y coincidiendo con ese recorrido, varias personas han sido detenidas por enseñar banderas republicanas. El argumento esgrimido en los tres casos por las autoridades gubernativas y judiciales es similar: la celebración de manifestaciones o concentraciones supondría un riesgo de alteración del orden público, con peligro para personas y bienes, y la exhibición de banderas republicanas podría generar perturbaciones y riesgo de confrontaciones entre grupos de ideologías diferentes.
Pues bien, en los tres casos nos encontramos con un desconocimiento inexcusable de lo que son derechos fundamentales, protegidos por la Constitución, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, como la libertad ideológica, la libertad de expresión, el derecho a la propia imagen y el derecho de manifestación.
En primer lugar, la prohibición de una concentración es la medida más drástica que prevé la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión pero no debe tomarse si es posible, como parece que lo era en este caso, proponer a los promotores un lugar, duración o itinerario distinto al inicialmente previsto. Desde luego, como ha dicho el Tribunal Constitucional (STC 170/2008), no se puede prohibir una manifestación por el mero hecho de que existan dudas de que pudiera producir efectos negativos, sino que se deben concretar las “razones fundadas de alteración del orden público” que se prevén, sin que lo sean, a nuestro juicio y de acuerdo con esa jurisprudencia, el mero hecho de que se celebre coincidiendo con la proclamación del nuevo Jefe del Estado, que se reivindique un cambio constitucional o la celebración de un referéndum sobre la monarquía. Por otra parte, el derecho de reunión incluye también, como ha recordado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (asunto Plattform “Ärzte für das Leben” v. Austria), la obligación de los poderes públicos de adoptar medidas positivas para que pueda celebrarse una concentración que “molesta o irrita a personas contrarias a las ideas o reivindicaciones que promueve”. Por tanto, no solo se incumplió la obligación de no impedir el ejercicio de este derecho, sino también la de promover su ejercicio.
En segundo lugar, la exhibición de símbolos republicanos (camisetas, banderas,…) puede hacerse de manera individual o colectiva; en el primer caso puede ser un mero ejercicio del derecho a la propia imagen, que protege la facultad de disponer de la representación del aspecto físico que permita nuestra identificación, o de la libertad ideológica, que tiene una dimensión interna –la inmunidad frente a los actos de compulsión del Estado para adoptar un ideario o expresar pública adhesión al mismo- y otra externa –la posibilidad de exteriorizar de manera pacífica las propias convicciones-. Si esos símbolos se muestran de manera colectiva entonces nos encontraremos en el ámbito protegido por la libertad de reunión o manifestación, cuyo único límite es que se haga de manera pacífica y sin portar armas. Y es que, como viene declarando de forma reiterada el Tribunal Europeo de Derechos Humanos –véase por ejemplo el caso Otegui Mondragón c. España relativo al alto nivel de crítica que debe aceptar el Jefe del Estado español-, la “expresión política” –y tal cosa es la exhibición de un símbolo republicano- exige un nivel elevado de protección y, precisamente, cuando el objeto del reproche o de la crítica es el gobierno o una institución del Estado el espacio permisible es especialmente amplio. En este misma línea, el Secretario General del Consejo de Europa, en su Informe sobre la situación de la democracia, los derechos humanos y el estado de derecho en Europa, recordó el mes pasado que en un sistema democrático las voces críticas deben tener posibilidad de expresarse.
Prueba del alto nivel de protección que merecen estos derechos es que el propio Código Penal prevé como delito las conductas de las autoridades o funcionarios públicos que prohíban una reunión pacífica o la disuelvan fuera de los casos expresamente permitidos por las Leyes (artículo 540) o que, a sabiendas, impidan a una persona el ejercicio de otros derechos cívicos reconocidos por la Constitución y las Leyes (artículo 542).

Y es que está prohibido prohibir el ejercicio de los derechos fundamentales.

Texto publicado en Agenda Pública el 20 de junio de 2014.

 

La prohibición de banderas republicanas como Derecho administrativo del enemigo.

Hoy se nos ha informado que la Dirección General de la Policía ha recabado un informe de la Abogacía del Estado en el que se avala que los agentes puedan impedir el acceso con banderas y símbolos republicanos al recorrido que este jueves hará el futuro rey Felipe VI por las calles de Madrid tras su proclamación en el Congreso de los Diputados. Una vez recibido el aval  de la Abogacía del Estado, y según las mismas fuentes, la Dirección General de la Policía habría dado orden a los agentes que participarán en el despliegue policial para que eviten la presencia de personas que porten banderas o símbolos republicanos o mensajes antimonárquicos con el objetivo de que la jornada se desarrolle sin incidentes. Posteriormente se ha dicho que tal orden no existía.
De producirse dicha prohición sería inconstitucional y propia del Derecho administrativo del enemigo, entendido como traslación al derecho administrativo sancionador de los elementos propios del Derecho penal del enemigo. Según Cancio Meliá, resumiendo las tesis de Jakobs, el Derecho del enemigo se caracteriza por tres elementos: en primer lugar, se constata un amplio adelantamiento de la punibilidad, es decir, que en este ámbito, la perspectiva del ordenamiento es prospectiva (punto de referencia: el hecho futuro), en lugar de -como es lo habitual- retrospectiva (punto de referencia: el hecho cometido); en segundo lugar, las penas previstas son desproporcionadamente altas: especialmente, la anticipación de la barrera de punición no es tenida en cuenta para reducir en correspondencia la pena amenazada; en tercer lugar, determinadas garantías procesales son relativizadas o incluso suprimidas. Añade Cancio Meliá que una de las líneas de ese Derecho del enemigo es la “simbólica”, que hace “referencia a que determinados agentes políticos tan sólo persiguen el objetivo de dar la impresión tranquilizadora de un legislador atento y decidido”.
Pues bien, en esa línea simbólica es donde se insertaría una prohibición administrativa que ignorase que nuestro sistema constitucional ha optado por colocar a la libertad de expresión “en una posición preferente y objeto de especial protección” (STC 101/2003, de 2 de junio), y necesitada de un “amplio espacio” (SSTC 110/2000, de 5 de mayo; 297/2000, de 11 de diciembre; 127/2004, de 19 de julio), es decir, “un ámbito exento de coacción lo suficientemente generoso como para que pueda desenvolverse sin angosturas, esto es, sin timidez y sin temor” (STC 9/2007, de 15 de enero).
Y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos lleva tiempo señalando que la “expresión política” exige un nivel elevado de protección a efectos del artículo 10 (sentencias Thorgeir Thorgeirson contra Islandia, de 25 junio 1992, y Hertel contra Suiza, de 25 agosto 1998), siendo así que cuando el objeto del reproche es el gobierno, el espacio permisible para la crítica aún acerba e hiriente, incluso falsa si no hay mala fe, es especialmente amplio (asunto Castells c. España, de 23 abril 1992). En este misma línea el Secretario General del Consejo de Europa recordó, en mayo de 2014, que “in a democracy, critical voices must be allowed to speak”.
En suma, la calle es, como ha dicho el Tribunal Constitucional (STC 66/1995), además de un lugar para la circulación, un espacio adecuado para la participación política y el uso pacífico en las calles, que son de todos, de banderas o símbolos críticos o discrepantes con los propios de las instituciones es parte del derecho fundamental a la libertad de expresión politica. Poco preparadas  estarían las personas que encarnas esas instituciones si no fueran capaces de soportar la discrepancia pacífica.

La monarquía y las retóricas de la intransigencia.

En 1991 se publicó el libro “Retóricas de la intransigencia” del economista Albert Hirschman, donde analiza de manera crítica lo que llama las tesis reactivo-reaccionarias: la tesis de la perversidad, según la cual toda acción deliberada para mejorar algún rasgo del orden político, social o económico solo sirve para exacerbar lo que se desea remediar; la tesis de la futilidad, que sostiene que las tentativas de transformación social no lograrán “hacer mella”, y la tesis del riesgo, que apela al coste del cambio propuesto y concluye que es demasiado alto al poner en riesgo algún logro previo y valioso.
Pues bien, si analizamos lo que ha venido ocurriendo en España desde 1977 a propósito de las reformas institucionales, políticas o económicas nos encontramos, al menos en mi opinión, con que esas tesis reactivo-reaccionarias gozan aquí de buena salud.
Durante el proceso constituyente, y a propósito tanto de la iniciativa legislativa popular como del referéndum, estuvieron bien presentes las tesis del riesgo para reducir al mínimo el papel de dichas instituciones de participación directa. Hay que situar las reticencias en el contexto de la transición de la dictadura a la democracia pero se exageraron sus peligros -se habló, en particular, del peligro de “conflictos gravísimos” para el sistema-, se desvirtuó su eficacia en el derecho comparado y no se hizo nada después, y con la democracia ya asentada, para atribuirles la relevancia que merecen. Más bien, se consolidaron los prejuicios paternalistas en contra de la capacidad de decisión de la ciudadanía y la apuesta por el papel omnipresente de los partidos políticos mayoritarios.
Otro tanto ocurrió con la articulación territorial del Estado: no se aprovechó la eliminación del golpismo y la consolidación de las instituciones en los años ochenta para debatir, en los noventa, qué rumbo había que seguir. Y es que tampoco entonces era el momento.
Por supuesto, no se encontró ocasión en todos esos años para ir adecuando el texto constitucional a las nuevas necesidades, a diferencia de lo que se ha hecho en Alemania, Francia, Italia o Portugal. Y cuando se cambia la Norma Fundamental en 2011, a través de un proceso que, democrática y constitucionalmente, no puede provocar más que vergüenza, resulta que la disculpa es, qué casualidad, el peligro que supondría no hacerlo, el mismo argumento, otra casualidad, empleado luego para no adoptar medidas radicales en materia hipotecaria y financiera.
Cuando el ejercicio de derechos políticos fundamentales como las libertades de expresión y manifestación se convierte en algo cotidiano se nos avisa que es mejor no insistir, pues las protestas no van a servir para nada -tesis de la futilidad- y si nos empecinamos quizá nos recorten estos derechos -tesis del riesgo- o empeore la situación política, social y económica -tesis de la perversidad-.
Llegado el momento de la abdicación del Jefe del Estado se despliega otra vez, y con toda su potencia, la tesis del riesgo: la monarquía es resultado del pacto constitucional y garantía eterna de tranquilidad política, institucional y económica; el Rey “trajo” la democracia a España (¿se la va a llevar a otro sitio?); la preparación del sucesor hará posible que se acuerden –ahora sí- las necesarias reformas,…
Es obvio que el Rey contribuyó a la democratización del Estado -¿lo sería de no haberlo hecho? -y lo es también que una monarquía –Gran Bretaña, Suecia, Holanda- es compatible con la democracia; no lo es menos, en mi opinión, que desde hace mucho tiempo la democracia española no depende del Rey y que un sistema republicano parlamentario (Alemania, Italia), o más o menos presidencialista (Estados Unidos, Francia,…), también es democrático. Por supuesto, el paso de una monarquía a una república no es la panacea para todos los males pero, puestos en un mismo plano, parece “algo más” democrático un sistema en el que el censo de potenciales jefes del estado no se reduce a los miembros de sangre de una familia, donde hay una intervención directa o indirecta del pueblo en su elección y donde el cargo no es vitalicio o a voluntad.
Que la Jefatura del Estado tenga una forma u otra depende de lo que disponga la Constitución y la nuestra es clara. También lo es que en nuestra Norma Fundamental todo se puede reformar si se hace por el procedimiento adecuado. Y antes de llevar a cabo un cambio constitucional de especial relevancia nada impide que, para verificar la opinión ciudadana, se convoque una consulta popular, tal y como prevé el artículo 92 CE: “1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. 2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados”.
Por tanto, ya sabemos quién puede proponer, autorizar y convocar una consulta sobre la continuidad de la monarquía. De celebrarse y darse un resultado contrario a la monarquía, nada obligaría, jurídicamente, a iniciar un cambio constitucional –la consulta no es vinculante- aunque, política y democráticamente, sería difícil no hacerlo. Y de querer cambiar la Jefatura del Estado habría que debatir y aprobar una nueva configuración, lo que, como es conocido, llevaría su tiempo; mientras tanto, el Rey seguiría ejerciendo sus funciones. En todo caso, nada obliga a que un referéndum sobre la monarquía pase primero por una reforma constitucional pues, precisamente, la consulta podría avalar la continuidad de la institución.

Es constitucional negarse a realizar la consulta pero entonces lo honesto es decir que no se quiere hacer, no que no se puede.

Texto publicado en La Nueva España el 6 de junio de 2014;  en eldiario.es el 7 de junio y en Diari de Girona el 8 de junio.

Crónica constitucional de una abdicación recién anunciada.

La Constitución (CE) prevé, en su artículo 57.5, que “las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverán por una ley orgánica”. Como es sabido, a dicho mandato constitucional –el de aprobar una Ley orgánica en la materia- no se ha dado cumplimiento, por lo que el comunicado del Rey en el que manifiesta su voluntad de abdicar ha disparado las urgencias legislativas, porque hasta que tal Ley orgánica no se apruebe no se podrá, constitucionalmente, proceder al relevo en la Jefatura del Estado.
Llama la atención el protagonismo asumido por el Presidente del Gobierno en estos primeros momentos, puesto que si bien la Constitución dice que los actos del Rey serán refrendados por el Presidente (art. 64) de momento no hay nada que refrendar y en esta materia institucional las previsiones  del Título II (De la Corona) de la Constitución otorgan el papel más relevante a las Cortes Generales como representantes del pueblo español (art. 66): así, son las Cortes las que deben proveer a la sucesión si se han extinguido todas las líneas llamadas en Derecho (art. 57.3); son las Cortes las que pueden prohibir matrimonios de los sucesores al trono (art. 57.4); son las Cortes las que nombrarán, en su caso, a las personas encargadas de la Regencia (art. 59.3); también ellas podrán nombrar tutor (art. 60); ante ellas es proclamado el Rey (art. 61.1) y prestan juramento el heredero y, en su caso, los regentes (art. 61.2). Por supuesto, son las Cortes, y sin necesidad de un proyecto gubernamental, las que tienen que aprobar la Ley orgánica que regule las abdicaciones y renuncias (art. 57.5).
La Ley orgánica en cuestión bien podría ser el resultado, no de un Proyecto del Gobierno, sino de una Proposición de ley (art. 130 y siguientes del Reglamento del Congreso, RC), pues aunque se quiera tramitar por la vía de la lectura única (art. 150 RC) nada impide hacerlo con una Proposición de ley, siempre que lo apruebe el Pleno del Congreso, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces. Las proposiciones de ley pueden ser presentadas por un diputado con la firma de otros catorce o por un Grupo Parlamentario con la sola firma de su portavoz (art. 126.1).
La Ley orgánica que regule la abdicación no tendría que incluir cuestiones diferentes a la forma en la que debe llevarse a cabo; por supuesto, no debe prever un eventual estatuto para Juan Carlos de Borbón una vez que abandone la Jefatura del Estado. Dicha Ley o cualquier otra tampoco pueden extenderle las prerrogativas de la inviolabilidad y la exención de responsabilidad, que como tales están reservadas constitucionalmente al Rey, no a quién ha dejado de serlo.
En cuanto a un eventual referéndum, hay que recordar que la Constitución prevé (artículo 92) que tal consulta -salvo que se trate de la prevista para la reforma de la Norma Fundamental en el artículo 168- sea “convocada por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados”. Nada impide, pues, dicha consulta pero está muy acotado quién puede proponerla, al menos en términos jurídicos.
De las propias palabras del Rey –“el afán de que llegaran a ser los ciudadanos los protagonistas de su propio destino… merece pasar a la primera línea una generación más joven, con nuevas energías, decidida a emprender con determinación las transformaciones y reformas que la coyuntura actual está demandando y a afrontar con renovada intensidad y dedicación los desafíos del mañana…”- podría colegirse una llamada a que los ciudadanos, especialmente –aunque no exclusiva, lo que no pudieron hacerlo en 1978-, decidan qué tipo de Jefatura del Estado quieren tener. Aunque quizás el Rey no pretendió llegar a tanto.

Al respecto me permito recordar que en el Parlamento asturiano se está tramitando una propuesta de reforma constitucional presentada por iniciativa ciudadana y que prevé la convocatoria obligada de consultas populares si lo piden 500.000 electores. Más información aquí.