Regeneración democrática.

Entre el miércoles 23 de abril y el lunes 28 se han celebrado en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados las comparecencias de las personas propuestas para pronunciarse sobre los proyectos de regeneración democrática presentados hasta la fecha por el Gobierno.

El miércoles comparecieron Benigno Pendás García, Catedrático de Ciencia Política de la Universidad CEU San Pablo y Director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales; Eduardo Torres-Dulce Lifante, Fiscal General del Estado y Ramón Álvarez de Miranda García, Presidente del Tribunal de Cuentas. Aquí puede verse el vídeo y aquí la transcripción de sus intervenciones en el Diario de Sesiones.

El jueves por la mañana intervinieron Andrés Betancor Rodríguez, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona; Marcos Vaquer Caballería, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid, y 3º. D. Agustí Cerrillo i Martínez, Catedrático de Derecho Administrativo en estudios de Derecho y Ciencia Política de la Universitat Oberta de Catalunya. Aquí puede verse el vídeo. Aquí el Diario de Sesiones.

Por la tarde comparecieron Javier Gómez Lanz, Profesor de Derecho Penal de la Universidad Pontificia de Comillas-ICADE, y Jacobo Dopico Gómez-Aller, Profesor Titular de Derecho Penal (Catedrático acreditado) de la Universidad Carlos III de Madrid. Aquí está el vídeo, aquí el Diario de Sesiones.

Finalmente, el lunes 28, comparecimos Fernando Conde, Sociólogo. Director de CIMOP, instituto de investigación de mercados y de opinión pública; Miguel Ongil. Analista económico, coautor del libro ¿Que hacemos con la financiación de los partidos? y miembro del colectivo CuentasClaras; Rafael Ortiz Cervelló. Abogado. Responsable del Departamento Laboral de Barcelona de J&A Garrigues; Eloy García López. Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, y yo mismo, Miguel Ángel Presno Linera. Aquí está disponible el vídeo (en mi caso la intervención comienza en el minuto 58 y las respuestas en las 3 horas y 25 minutos); aquí el Diario de Sesiones.

Puede verse más información y la recepción de las propuestas en los medios de comunicación en este enlace.

En la compareciencia aporté esta presentación a la Comisión (puede descargarse en pdf). En pocas palabras, creo que la regeneración democrática debe ir mucho más allá de la lucha contra la corrupción: exige nuevos límites a las renacidas “inmunidades del poder” y propiciar que el pueblo gobernado sea, en la mayor medida posible, pueblo gobernante.

En cuanto al Proyecto sobre partidos, llama la atención es que se insista en mantener una Ley de partidos y otra que disciplina su financiación. En segundo lugar, se sigue atribuyendo el Registro de Partidos al Ministerio del Interior, cuando parece evidente que no es una cuestión de orden público. Tampoco se prevén cambios en la organización y funcionamiento de los partidos para que el mandato constitucional de democracia interna sea una realidad. En dicho ámbito podría incluirse, como ocurre en Alemania, el deber de celebrar congresos cada 2 años, como forma de rendición periódica de cuentas a los afiliados e, indirectamente, a la sociedad; también la obligatoriedad de que en los congresos el voto de los compromisarios sea público para que los afiliados que los han elegido verifiquen que se cumple el compromiso con ellos contraído.
En lo relativo a la financiación se mantiene un sistema que beneficia a los partidos más votados; no se prevén límites máximos al importe global de las subvenciones públicas anuales; no se precisa cuáles son las “actividades propias” de los partidos, lo que tiene importancia pues están exentas de tributación; se mantiene la posibilidad de endeudamiento ilimitado, mientras que hasta 2007 había un límite anual: el 25% de la financiación pública, lo que favorece la contención de gastos y disminuye la dependencia de los bancos; se contempla la comunicación al Tribunal de Cuentas de las donaciones superiores a 50.000 y su posterior publicación, pero si se quiere apostar por la transparencia tendría que conocerse la identidad de cualquier donante; el Proyecto dispone que las infracciones muy graves a la Ley de financiación prescribirán a los 4 años, las graves a los 2 y las leves al año pero si hasta hace bien poco los informes del Tribunal de Cuentas se demoraban 5 años ¿por qué no se fijan plazos mayores?
El Proyecto elimina, con buen criterio, la condonación de deudas por los bancos y las aportaciones a los partidos de las personas jurídicas pero mantiene, lampedusianamente, la financiación ilimitada a las fundaciones dependientes de los partidos, incluida la procedente de empresas y personas jurídicas.
Por último, faltan otras propuestas de auténtica regeneración democrática: el Proyecto de Ley de Secretos Oficiales que tendría que sustituir a una Ley aprobada en 1968, una reforma del sistema electoral para, como reclamó en 2009 el Consejo de Estado, garantizar la igualdad de electores y partidos, y revalorizar la participación de los ciudadanos en la designación de sus representantes; nuevos Reglamentos parlamentarios que permitan el control del Gobierno (en Alemania se crea una Comisión de Investigación si lo pide el 25% de los Diputados, el 20% en Portugal); una revisión de las prerrogativas parlamentarias que han devenido en privilegios (en Alemania, Francia, Finlandia, Italia o Suecia no existe el suplicatorio; en Finlandia, Francia, Suecia o Portugal la inmunidad parlamentaria está más limitada que en España; en Holanda no existe. El número de aforados en España no tiene parangón en el derecho comparado); un auténtico control de idoneidad de los candidatos a instituciones como el Tribunal Constitucional, el de Cuentas o el Consejo General del Poder Judicial; cerrar la puerta giratoria institucional prohibiendo que quien ha sido parlamentario o ministro acceda al Tribunal Constitucional o al de Cuentas; modificar la Ley de Indulto para que, como contempló la Constitución de 1931, sea competencia del Tribunal Supremo y no del Gobierno.
Finalmente, si se quiere recuperar la confianza ciudadana hay que demostrar que se confía en los ciudadanos y ello se probaría democratizando los instrumentos de participación política: eliminando límites a la iniciativa legislativa popular; regulando, como en Italia, el referéndum derogatorio de leyes y admitiendo la iniciativa ciudadana de reforma constitucional.

 

¿Procesiones católicas sí y manifestaciones ateas no?

Como viene ocurriendo desde el año 2011, la Asociación Madrileña de Ateos y Librepensadores había convocado una manifestación para el día de Jueves Santo y, como en años anteriores, la Delegación del Gobierno en Madrid la ha prohibido.

Sobre las implicaciones jurídicas de este asunto ya hice un comentario el 29 de abril de 2011 y otro el 28 de marzo de 2013, que considero mantienen su vigencia.

A efectos de mero recordatorio hay que tener en cuenta que, en palabras del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (caso Otegui c. España), la libertad de expresión ampara no sólo las ideas bien recibidas o consideradas como inofensivas, sino también “aquéllas que chocan, inquietan u ofenden al Estado o a una fracción cualquiera de la población”. Esa es la exigencia del pluralismo y el espíritu de apertura sin los cuales no existe una sociedad democrática. En términos todavía más liberales del Tribunal Supremo de Estados Unidos, “el hecho de que la sociedad pueda considerar ofensiva una expresión no es razón suficiente para suprimirla. Al contrario, puede ser motivo para que esté constitucionalmente protegida” (asunto Hustler Magazine vs. Falwell).

En segundo lugar, no se aprecia por qué se lesiona con estas manifestaciones el artículo 16 de la Constitución, que, no se olvide, también garantiza la libertad ideológica, amparando tanto las creencias religiosas como las que niegan o critican la religión.

En tercer lugar, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa al derecho de reunión insiste en que “para que los poderes públicos puedan incidir en el derecho de reunión, restringiéndolo, modificando las circunstancias de su ejercicio, o prohibiéndolo, es preciso que existan razones fundadas, lo que implica una exigencia de motivación de la resolución correspondiente en la que se aporten las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión producirá una alteración del orden público o la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución. Pero para ello no basta con que existan dudas sobre si el derecho de reunión pudiera producir efectos negativos, debiendo presidir toda actuación limitativa del mismo el principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión…”

En suma, no se puede prohibir una manifestación por conjeturas o hipótesis, sino que se debe concretar las “razones fundadas de alteración del orden público” que se prevén, sin que lo sean el mero hecho de que se celebre en Jueves Santo, que discurra por calles con abundancia de parroquias, que coincida con procesiones católicas,… Pero incluso aunque tales altercados fueran probables, no por ello está justificada la prohibición, ya que ese es el último recurso, debiendo, siempre que sea posible, adoptarse medidas proporcionales que, garantizando la convivencia ciudadana, permitan el ejercicio de un derecho fundamental. La propia Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión, prevé (artículo 10) tales medidas: la “modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario”.

Al no considerar estas opciones, la Delegación del Gobierno  ignoró entonces y sigue ignorando ahora que el Estado está obligado a adoptar las medidas necesarias para favorecer los derechos fundamentales.

Como dijo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (asunto Plattform Ärtze für das Leben c. Austria): “sucede a veces que una determinada manifestación molesta o irrita a personas contrarias a las ideas o reivindicaciones que promueve. Sin embargo, los participantes deben poder celebrarla sin temer los posibles actos violentos de sus oponentes, ya que este temor podría disuadir a las asociaciones o a grupos que defienden sus opiniones de expresarse abiertamente sobre cuestiones palpitantes de la vida de la sociedad… la libertad real y efectiva de reunión pacífica no se reduce a un mero deber de no injerencia por parte del Estado; requiere, a veces, medidas positivas”.

El Tribunal de Justicia anula la Directiva sobre conservación de datos.

En una resolución de 8 de abril de 2014 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea concluye que la Directiva sobre conservación de datos constituye una injerencia de gran magnitud y especial gravedad en los derechos fundamentales al respeto de la vida privada y a la protección de datos de carácter personal, sin que esta injerencia se limite a lo estrictamente necesario. 

La sentencia puede leerse, de momento, en inglés, francés y alemán.

Como se indica en la nota de prensa, el Tribunal de Justicia señala, en primer lugar, que los datos que han de conservarse permiten saber con qué persona y de qué modo se ha comunicado un abonado o un usuario registrado, determinar el momento de la comunicación y el lugar desde el que ésta se ha producido y conocer la frecuencia de las comunicaciones del abonado o del usuario registrado con determinadas personas durante un período concreto. Estos datos, considerados en su conjunto, pueden proporcionar indicaciones muy precisas sobre la vida privada de las personas cuyos datos se conservan, como los hábitos de la vida cotidiana, los lugares de residencia permanentes o temporales, los desplazamientos diarios u otros, las actividades realizadas , las relaciones sociales y los medios sociales frecuentados.
El Tribunal de Justicia considera que, al imponer la conservación de estos datos y al permitir el acceso a las autoridades nacionales competentes, la Directiva se inmiscuye de manera especialmente grave en los derechos fundamentales al respeto de la vida privada y a la protección de datos de carácter personal. Además, el hecho de que la conservación y la utilización posterior de los datos se efectúen sin que el abonado o el usuario registrado sea informado de ello puede generar en las personas afectadas el sentimiento de que su vida privada es objeto de una vigilancia constante.
El Tribunal de Justicia examina, a continuación, si esta injerencia en los derechos fundamentales está justificada.
Afirma que la conservación de datos que impone la Directiva no puede vulnerar el contenido esencial de los derechos fundamentales al respeto de la vida privada y a la protección de datos de carácter personal. En efecto, la Directiva no permite conocer el contenido de las comunicaciones electrónicas como tal y establece que los proveedores de servicios o de redes deben respetar ciertos principios de protección y de seguridad de los datos.
Además, la conservación de los datos para su posible transmisión a las autoridades nacionales competentes responde efectivamente a un objetivo de interés general, a saber, la lucha contra la delincuencia grave y, en definitiva, la seguridad pública.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia estima que, al adoptar la Directiva sobre la conservación de datos, el legislador de la Unión sobrepasó los límites que exige el respeto del principio de proporcionalidad.
A este respecto, el Tribunal de Justicia indica que, debido, por una parte, al importante papel que desempeña la protección de los datos de carácter personal en lo que respecta al derecho fundamental al respeto de la vida privada y, por otra parte, a la magnitud y gravedad de la injerencia en este derecho que supone la Directiva, la facultad de apreciación de legislador de la Unión resulta reducida, por lo que el control de dicha facultad debe ser estricto.
Si bien la conservación de datos que impone la Directiva puede considerarse adecuada para conseguir el objetivo que ésta persigue, la injerencia amplia y especialmente grave de la Directiva en los derechos fundamentales de que se trata no está suficientemente regulada para garantizar que dicha injerencia se límite efectivamente a lo estrictamente necesario.
En efecto, en primer lugar, la Directiva abarca de manera generalizada a todas las personas, medios de comunicación electrónica y datos relativos al tráfico sin que se establezca ninguna diferenciación, limitación o excepción en función del objetivo de lucha contra los delitos graves.
En segundo lugar, la Directiva no fija ningún criterio objetivo que permita garantizar que las autoridades nacionales competentes únicamente tendrán acceso a los datos y podrán utilizarlos para prevenir, detectar o reprimir penalmente delitos que, por la magnitud y la gravedad de la injerencia en los derechos fundamentales en cuestión, puedan considerarse suficientemente graves para justificar tal injerencia. Por el contrario, la Directiva se limita a remitir de manera general a los «delitos graves» definidos por cada Estado miembro en su ordenamiento jurídico interno. Además, la Directiva no define las condiciones materiales y procesales en las que las autoridades nacionales competentes pueden tener acceso a los datos y utilizarlos posteriormente. En particular, el acceso a los datos no se supedita al control previo de un órgano jurisdiccional o de un organismo administrativo autónomo.
En tercer lugar, en lo que atañe al período de conservación de los datos, la Directiva prescribe un período mínimo de seis meses sin establecer ninguna distinción entre las categorías de datos en función de las personas afectadas o de la posible utilidad de los datos con respecto al objetivo perseguido. Además, este período oscila entre seis meses como mínimo y veinticuatro meses como máximo, sin que la Directiva precise los criterios objetivos con arreglo a los que debe determinarse el período de conservación para garantizar que se limite a lo estrictamente necesario.
El Tribunal de Justicia considera asimismo que la Directiva no contiene garantías suficientes que permitan asegurar una protección eficaz de los datos contra los riesgos de abuso y contra cualquier acceso y utilización ilícitos de los datos. En particular, señala que la Directiva autoriza a los proveedores de servicios a tener en cuenta consideraciones económicas al determinar el nivel de seguridad que aplican (especialmente en lo que respecta a los costes de aplicación de las medidas de seguridad) y que no garantiza la destrucción definitiva de los datos al término de su período de conservación.
Por último, el Tribunal de Justicia censura que la Directiva no obliga a que los datos se conserven en el territorio de la Unión. Por lo tanto, la Directiva no garantiza plenamente el control del cumplimiento de los requisitos de protección y de seguridad por una autoridad independiente, como se exige expresamente en la Carta. Dicho control, efectuado sobre la base del Derecho de la Unión, constituye un elemento esencial del respeto a la protección de las personas en lo que respecta al tratamiento de datos personales.

Presentación XII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España.

El 3 y 4 de abril se celebró en Salamanca el XII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España con el título “Participación, representación y democracia”. Las ponencias y comunicaciones  remitidas están disponibles en el Foro del Congreso, donde también se pueden consultar, previo registro, los comentarios que han suscitado.

Mi ponencia se tituló La democracia participativa como instrumento de impulso, deliberación y control (puede descargarse en formato pdf). Aquí puede descargarse la presentación empleada para resumir la ponencia.

Elección de la Presidencia del Principado de Asturias y limitación de mandatos.

El Grupo Parlamentario de Izquierda Unida en el Parlamento asturiano presentó, el 18 de febrero de 2014, una Proposición de Ley de reforma de la Ley del Principado de Asturias 6/1984, de 5 de julio, del Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias.

En esencia se pretende, en primer lugar, sustituir el actual procedimiento de elección del Presidente, establecido como una designación entre candidatos alternativos propuestos por los grupos parlamentarios, por un procedimiento de investidura, común en el resto de las Comunidades Autonómas.

En segundo lugar, se propone la limitación del mandato presidencial: no podría optar a la Presidencia quien ya hubiese ostentado este cargo durante dos mandatos sucesivos, salvo que hayan pasado cuatro años desde la terminación de su mandato y sin que, en ningún caso, pueda ser elegido quien haya ostentado este cargo durante al menos ocho años. Esta previsión es idéntica a la incluida en el artículo 8.3 de la reciente Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

El Pleno de la Junta General del Principado, en la reunión celebrada el 14 de marzo de 2014, debatió la toma en consideración de esta Proposición y, tras la pertinente votación, quedó aprobada por 31 votos a favor (Grupos de Izquierda Unida, Mixto, Popular y Socialista), 11 votos en contra (Grupo Foro Asturias) y ninguna abstención.

El 1 de abril de 2014 se aprobaron las comparecencias informativas de Francisco Bastida Freijedo y Miguel Ángel Presno Linera.

Sobre estas cuestiones se recomienda la lectura del estudio de Francisco Bastida Freijedo: «De nuevo sobre el modo de designación de los Presidentes autonómicos y la forma de gobierno«, Parlamento y Constitución, nº 5, 2001.