La democracia participativa como instrumento de impulso, deliberación y control.

Los días 3 y 4 de abril se celebrará en Salamanca el XII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España con el título «Participación, representación y democracia». Las ponencias y comunicaciones ya remitidas están disponibles en el Foro del Congreso, donde también se pueden consultar, previo registro, los comentarios que han suscitado.

Mi ponencia se titula La democracia participativa como instrumento de impulso, deliberación y control (puede descargarse en formato pdf) y se incluye en la Mesa 2 (Partipación política: democracia directa y democracia participativa).

Las conclusiones provisionales son las siguientes:

Primera.- Ya Kelsen, a principios del siglo XX, hablaba de una “cierta fatiga del parlamentarismo” y de la posibilidad de reformarlo fortaleciendo el elemento democrático haciendo “partícipe [al pueblo] en la legislación en mayor medida de lo que es común en el sistema del parlamentarismo donde el pueblo queda limitado al acto de la elección”.

Segunda.- La democracia participativa se contrapone a la democracia inactiva, donde el papel del ciudadano se limita a la intervención en el proceso de selección de los representantes. En sociedades como la española, con una progresiva concienciación política de la ciudadanía, es incongruente limitar la intervención política de esos ciudadanos a los procesos electorales.

Tercera.- El escasísimo papel asignado en la Constitución española a los instrumentos de democracia participativa está directamente relacionado con el triunfo, en los debates constituyentes, de la tesis del riesgo que dichos mecanismos supondrían para la estabilidad del sistema. Hay que situar las reticencias en el contexto de la transición de la dictadura a la democracia pero se exageraron sus peligros, se desvirtuó su eficacia en el derecho comparado y no se hizo nada después, y con la democracia ya consolidada, para atribuirles la relevancia que merecen.

Cuarta.- Las reticencias frente a la participación ciudadana se han mantenido hasta la actualidad y si en 1978 se invocó el riesgo de “conflictos gravísimos” para el sistema, hoy se pretenden justificar como una forma de proteger los derechos de las minorías, olvidando que aquella forma de intervención política ha sido constitucionalizada de manera expresa en el artículo 23 de la Norma Fundamental española y que los derechos de las minorías también pueden ser atacados desde las instancias parlamentarias.

Quinta.- En términos democráticos, llama la atención que los ciudadanos no puedan promover la reforma de la norma suprema del ordenamiento, aunque tal cosa no estaba prevista en términos tan excluyentes en el Anteproyecto de Constitución. A nuestro juicio, no hay argumentos democráticos que justifiquen la exclusión de la iniciativa popular tanto en lo que se refiere al procedimiento de reforma previsto en el artículo 167 como al más agravado del artículo 168. En ambos supuestos, los ciudadanos pueden trasladar a las Cortes su aspiración a una reforma más extensa o limitada de la Norma Fundamental: de tratarse de un cambio a realizar por la vía del artículo 167 la iniciativa tendría ya unas pretensiones concretadas en fórmulas jurídicas precisas –incorporar un enunciado nuevo, modificar uno existente o derogarlo- mientras que si lo que se propone afecta a las materias reservadas al artículo 168 habría un primer pronunciamiento de las Cortes, de contenido más político-constitucional- sobre la decisión de reformar la Constitución, siendo luego las nuevas Cámaras las que deben ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto, que luego tendría que ser sometido a un referéndum de ratificación.
Por este motivo, se considera adecuada una modificación del artículo 166 para que quede redactado en términos similares a los siguientes: “La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en el artículo 87”.

Sexta.- Tampoco se encuentra fundamento democrático a la exclusión de la iniciativa legislativa popular del conjunto de materias que prevé el vigente artículo 87.3 de la Constitución, que tendría que ser reformado para que únicamente queden fuera de esta forma de democracia participativa las cuestiones internacionales y la Ley de Presupuestos Generales del Estado: la primera forma parte de la tarea de orientación política que corresponde al Gobierno y ocupa una posición muy especial en el sistema de fuentes normativas del ordenamiento español y ya estaba excluida en el Anteproyecto de Constitución. En cuanto a la ley presupuestaria, su impulso legislativo corresponde en exclusiva al Gobierno de acuerdo con la propia Constitución (art. 134). No obstante, esta última limitación no puede servir para excluir cualquier iniciativa que implique algún tipo de gasto sino cuando suponga, de manera directa, una modificación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado en forma de incremento de los gastos o disminución de los ingresos.

Séptima.- La intervención de ciudadanos y colectivos sociales en la elaboración de las leyes mejora la información que reciben las Cámaras, intensifica la transparencia y publicidad de la actividad legislativa y potencia la legitimidad de las leyes y su eficacia. Por este motivo, esta forma de participación está reconocida, sobre todo por la vía de las comparecencias, en países como Estados Unidos, Alemania, Portugal, Suecia, Dinamarca, Holanda, Bélgica e Italia. Por el contrario, en España apenas se incluye en algunos Estatutos de Autonomía y Reglamentos parlamentarios autonómicos. Pero mientras esta forma de participación ciudadana no presida todas las instancias representativas, estatales y autonómicas, seguiremos careciendo de una herramienta adecuada para paliar en alguna medida la indudable fatiga que las aqueja y que incide en su falta de porosidad ante las demandas ciudadanas.

Octava.- Un mecanismo de “control ciudadano” del Parlamento y, en buena medida del Gobierno en cuanto principal promotor de leyes, es el referéndum abrogativo o derogatorio, contemplado en otros ordenamientos constitucionales y previsto en el Anteproyecto de Constitución. Se trata de una forma de democracia de contrapeso, de contrapoder ciudadano dirigido a mantener las exigencias de servicio al interés general por parte de las instituciones.
En consecuencia, parece necesario modificar el artículo 92 de la Constitución para que puedan ser sometidas a referéndum abrogativo o derogatorio las leyes aprobadas por las Cortes, cuando así lo soliciten ante la Mesa del Congreso de los Diputados 500.000 electores. El resultado del referéndum tendría que ser vinculante si participa en la votación la mayoría de quienes tengan derecho a hacerlo y es aprobado por mayoría de los votos válidamente emitidos. En la línea de lo propuesto para la iniciativa legislativa, no procedería este referéndum en materias de carácter internacional o presupuestario.

Novena.- Sería oportuno potenciar formas de control ordinario del Gobierno por la vía de las preguntas parlamentarias de iniciativa ciudadana y ello sin que tengan que ser asumidas por los grupos parlamentarios o por concretos diputados o senadores.

Décima.- La participación ciudadana es consustancial a la “democracia real” y por eso no es extraña, en todas o algunas de sus formas, en países tan diferentes como Estados Unidos, Canadá, Uruguay, Austria, Suiza, Italia o Nueva Zelanda. Creemos que la capacidad deliberativa y la madurez democrática de los ciudadanos españoles no es menor que la de los nacionales de estos países. Por eso, la democracia española tiene mucho que ganar y nada que perder mejorando la implicación de la ciudadanía en la vida política del país, haciendo posible, en suma, que el pueblo gobernado pueda ser, en mayor medida, pueblo gobernante.