De mociones de censura y cuestiones de confianza.

Las modificaciones ocasionadas en la práctica parlamentaria por el sistema de partidos han transformado el significado de los mecanismos propios de la función de control encomendada a las Cámaras legislativas. Las causas de estas modificaciones tienen una naturaleza sustancial y se desprenden de la estrecha conexión que se ha producido, mediante la intervención de las fuerzas políticas mayoritarias, organizadas en uno o varios partidos, entre el Parlamento y el Gobierno, y la contraposición entre la mayoría y la minoría que caracteriza la dinámica de las Cámaras representativas. Dado que el partido o partidos que encarnan la mayoría tienen en sus manos tanto el Gobierno como el Parlamento, resulta difícil, por no decir contradictorio, desempeñar simultáneamente la función de vigilante y vigilado.

Si analizamos las normas que disciplinan la actividad de las Cámaras, podemos constatar que los mecanismos de control se han convertido, desde la perspectiva de  la mayoría, en instrumentos que ésta utiliza para respaldar la orientación política gubernamental, fiscalizando el control que a su vez pretenda realizar la minoría, y, desde la perspectiva de esta minoría, en instrumentos de denuncia ante la opinión pública de las consecuencias de esa orientación, con el objetivo de que dicha opinión pública y, en particular, el cuerpo electoral, opte por una nueva orientación política -la ofrecida por la oposición minoritaria- en los próximos comicios.

Por lo que se refiere a la moción de censura, la inoperancia de esta institución como instrumento de control y de exigencia de responsabilidad política se advierte con claridad en la práctica política italiana, donde, a pesar de la precariedad de las mayorías parlamentarias, la caída de los gobiernos se ha debido, no a las mociones de censura, sino a los conflictos internos entre las formaciones políticas que integraban el gabinete, lo que demuestra que el núcleo efectivo del poder de control se ha trasladado desde el Parlamento a los partidos. De esta manera, no sólo no funciona como mecanismo de control parlamentario de la actuación del Gobierno, sino que es más bien un instrumento que contribuye a dotar de estabilidad a la mayoría gobernante, que sigue siéndolo luego de proceder a un reajuste de sus fuerzas y a una remodelación del equipo de gobierno.

En la Constitución española, que ha tomado como modelo para la configuración de la moción de censura, no a la Constitución  italiana, sino a la Ley Fundamental de Bonn -el artículo 67 de la Constitución alemana dispone que “el Bundestag solo podrá manifestar su voto de desconfianza al Canciller Federal en la medida en que elija, por la mayoría de sus miembros, a un sucesor y solicite del Presidente Federal la destitución del Canciller. El Presidente Federal debe efectuar la destitución y nombrar al elegido. Entre la moción y la votación debe mediar un plazo de cuarenta y ocho  horas-“, la posibilidad de que una moción de censura prospere es muy escasa, dada la exigencia de que cuente con el apoyo de la mayoría absoluta de los componentes del Congreso de los Diputados (artículo 113.1).

La función de dotar de estabilidad al Gobierno está sin duda presente cuando se configura una moción de censura de tipo “constructivo”, ya que se trata de evitar que puedan derribar al Gabinete formaciones minoritarias, que carecen de la cohesión suficiente para convertirse en auténtica alternativa; aunque, en última instancia, la estabilidad gubernamental depende de la correlación de fuerzas políticas y de los intereses de los diferentes partidos, pues puede ser suficiente con que una de las formaciones que integran una coalición de gobierno pacte con el principal partido de la oposición para que se produzca el cambio de gobierno. Esto es lo que sucedió en la República Federal de Alemania en 1982 cuando el Partido Liberal (FDP) rompió la coalición que mantenía con el Partido Socialdemócrata (SPD) y pactó la formación de una nueva mayoría con la coalición democristiana CDU-CSU.

Ahora bien, la moción de censura puede ser utilizada por la oposición aun sabiendo que, al carecer de los votos exigidos, no puede prosperar para suscitar un debate político entre el Presidente del Gobierno y el candidato alternativo, con el objetivo último de preparar el camino para la formación de un nuevo programa de gobierno y la consolidación de un líder político que lo pueda llevar a cabo, que se presenta ante la opinión pública, en realidad ante el cuerpo electoral, con el objetivo de granjearse su favor en las próximas elecciones; aunque el efecto último puede ser el contrario, de tal modo que el censurador se convierta, ante la opinión pública, en censurado y resulte, en definitiva, reforzada la orientación política gobernante.

Ejemplos prácticos y harto significativos, y con efectos radicalmente contrarios, de esta utilización del instituto de la moción de censura lo constituyen los dos casos que hasta la fecha ha habido en nuestra historia reciente: la presentada por el Partido Socialista Obrero Español, con Felipe Gonzalez Márquez como candidato a la Presidencia del Gobierno, contra Adolfo Suárez en mayo de 1980, y la presentada por Alianza Popular, con Antonio Hernández Mancha como candidato alternativo, contra Felipe González en marzo de 1987.

Respecto a la primera moción, cabe concluir, en palabras de Eduardo Vírgala [La moción de censura en la Constitución de 1978, CEPC, 1988], que “sirvió para producir una serie de efectos políticos que se pueden considerar antecedentes directos de la exigencia de responsabilidad política difusa por parte del electorado al Gobierno UCD que se produjo en las elecciones de octubre de 1982 y que condujeron a la formación del primer gobierno homogéneo con mayoría absoluta de la España democrática” (pág. 280) “frente a lo ocurrido en 1980, en la moción de censura de 1987 la oposición del Grupo Popular no supo obtener  esa rentabilidad política” (pág. 287), lo que se tradujo, no sólo en el reforzamiento del Gobierno censurado, sino también en el desgaste político del candidato alternativo a la postre derrotado.

En lo que respecta a la cuestión de confianza, de acuerdo con el artículo 112 de la Constitución española, “el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados”; esto significa que al Presidente le basta, para seguir desempeñando su cargo, tener más votos a favor que en contra, con independencia de las abstenciones o votos en blanco.

En la República Federal de Alemania, sin embargo, la cuestión de confianza debe ser aprobada por la mayoría de los miembros de la Cámara Baja (Bundestag); es decir, se requiere el apoyo de la mayoría absoluta de los diputados. En otro caso, el Presidente Federal, a propuesta del Canciller, podrá disolver el Bundestag dentro de un plazo de 21 días, derecho que expirará si en dicho plazo la Cámara Baja elije, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros, otro Canciller Federal (artículo 68.1 LFB). Ahora bien, la exigencia, y consiguiente presión, al Canciller de reunir la mayoría absoluta de los votos de la Cámara, puede ser trasladada por éste a la propia Cámara, sobre la que pende la amenaza de disolución si no le otorga la citada mayoría o no es capaz de concitar dicha mayoría respecto a un candidato alternativo.

Esta configuración de la cuestión de confianza no permite que, a diferencia de lo que sucede en España, el Canciller renueve la confianza inicialmente otorgada por el Bundestag, que pudo serle concedida mediante la mayoría simple de los votos (artículo 63.4 LFB); sino que en este momento ha de obtener el apoyo de la mayoría absoluta de los diputados, lo que obliga no sólo a acallar las discrepancias que pudiera haber dentro de la mayoría, sino también a que se pronuncien a su favor aquéllos que en su día se abstuvieron o preferían otro Canciller. Además, el fracaso del Canciller en la cuestión de confianza no le obliga a cesar en su cargo, salvo que la mayoría absoluta de la Cámara apoye a otro candidato, lo que asemeja la cuestión de confianza a la moción de censura constructiva como instrumento de estabilidad gubernamental y no como medio de control.

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