Tasas judiciales versus derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Reproduzco a continuación un resumen de la charla “Tasas versus tutela judicial” que tuve ocasión de impartir en el Colegio de Abogados de Pontevedra el 1 de febrero de 2013.

Como es conocido, el pasado 21 de noviembre de 2012 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses. Dicha norma, a la que me referiré en adelante como la Ley 10/2012, ha suscitado una conocida controversia política, social y jurídica.

En este texto me limitaré a su análisis jurídico-constitucional, anticipando ya que sobre la misma, al menos sobre las cuestiones reguladas en su Título I (Tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social), se espera un pronunciamiento del Tribunal Constitucional, pues ya se ha anunciado un recurso de inconstitucionalidad por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y es previsible que existan más recursos de esta índole, así como cuestiones de inconstitucionalidad.

No obstante, y con carácter previo al comentario del contenido de la Ley 10/2012, quiero mencionar el significado democrático del Movimiento No a las Tasas.

I.- El Movimiento No a las Tasas.

El movimiento contrario a las tasas previstas en la Ley 10/2012 ha agrupado a diversos colectivos sociales y profesionales, que incluyen, entre otros, desde la Plataforma Justicia para Todos, constituida por el Consejo General de la Abogacía Española, el Consejo de Consumidores y Usuarios y los sindicatos representativos en la Administración de Justicia (CCOO, UGT, CIS-F, USO y STAJ) a diversas asociaciones judiciales, que, de una u otra forma, se han pronunciado en contra (Jueces para la Democracia, Asociación Profesional de la Magistratura, Foro Judicial Independiente y Asociación Francisco de Vitoria). 

Esta movilización se puede enmarcar en la tendencia creciente en la sociedad española a expresar de manera pública y colectiva el rechazo a concretas decisiones del Gobierno y/o el Parlamento, y supone un buen ejemplo de lo que Pierre Rosanvallon teoriza en su libro La contre-démocratie (hay versión en castellano, La contrademocracia): una forma de democracia de contrapeso, un contrapoder articulado a partir de los movimientos sociales, que debe servir para mantener las exigencias de servicio al interés general por parte de las instituciones.

Y una de las concreciones de la contrademocracia es el “poder de vigilancia”, que hunde sus raíces, cuando menos, en la Revolución francesa y que, sin olvidar sus manifestaciones totalitarias bien descritas por Orwell y Foucault, puede aportar no un control antidemocrático del poder sobre la sociedad sino una forma de vigilancia del poder por parte de la sociedad. En este sentido, ya el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas anticipó en 1963 que la vigilancia de los particulares interesados en la protección de sus derechos constituye un instrumento eficaz de control (asunto Van Gend & Loos, de 5 de febrero de 1963).

El propio desarrollo tecnológico que hoy hace más creíble que nunca la existencia de un gran hermano orwelliano permite también, y desde la otra perspectiva, concebir una sociedad vigilante que, de forma descentralizada y difusa, pueda desnudar al poder y provocar acontecimientos de indudables consecuencias políticas. Porque otra forma en la que se puede concretar la vigilancia es la denuncia, y hoy tienen capacidad para ejercerla, como en décadas pasadas, los medios de comunicación pero también los propios ciudadanos, las asociaciones en las que se integran, las entidades no gubernamentales y las organizaciones profesionales que, merced a su formación y conocimiento especializado, pueden ejercer una intensa actividad de vigilancia e influir en la percepción social del funcionamiento de los poderes públicos y, por extensión, en los propios poderes.

En suma, cuando hablamos del Movimiento No a las tasas hablamos de un movimiento que pretende una interacción intensa entre la ciudadanía y la esfera política, ejerciendo una democracia de expresión, mediante la que se crítica la Ley 10/2012; una democracia de implicación, a través del conjunto de actuaciones mediante las que los integrantes del Movimiento se relacionan entre sí para conseguir un objetivo común, y una democracia de intervención, relativa al conjunto de actuaciones colectivas que ha venido desarrollando para conseguir la derogación o, cuando menos, la modificación de la mencionada norma legal.

Y este movimiento ha venido ejerciendo esta “contrademocracia” a través de dos derechos fundamentales tan relevantes en un Estado democrático como las libertades de expresión y reunión y lo ha hecho, esencialmente, en la calle, pues, como ha dicho el Tribunal Constitucional (STC 301/2006, de 23 de octubre), “en una sociedad democrática el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un ámbito de participación”.

II.- Las tasas judiciales como límite a la tutela judicial efectiva.

Lo primero que hay que recordar es que, con carácter general, los derechos fundamentales son susceptibles de limitación, entendiendo aquí por limitar un derecho imponerle una restricción. No se trata ya de que los derechos fundamentales pueden haber sido creados con límites impuestos por la Constitución (la información debe ser veraz, las reuniones pacíficas y sin armas) ni tampoco de que deban coexistir con otras conductas protegidas por la Norma Fundamental.

Ahora hablamos de los límites en sentido propio, que tienen un carácter externo, contingente y constitutivo: son externos porque un Poder habilitado por la Constitución –el Legislador- crea esas restricciones; la contingencia implica que mientras no se haga uso de esa facultad el límite no existe, y su naturaleza constitutiva significa que ha sido creado, y no meramente declarado o concretado, por el autorizado para ello.

Pues bien, la tutela judicial efectiva protegida por el artículo 24 de la Constitución es un derecho susceptible de ser limitado. Lo han dicho de manera reiterada tanto el Tribunal Constitucional (TC) español como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH); el primero recuerda en la STC 20/2012, de 16 de febrero, que “el derecho a la tutela judicial… está sujeto a la concurrencia de los presupuestos y requisitos procesales que, en cada caso, haya establecido el legislador. Ello implica que el legislador cuenta con un ámbito de libertad amplio en la definición o determinación de las condiciones y consecuencias del acceso a la justicia, pues le incumbe configurar la actividad judicial y, más concretamente, el proceso en cuyo seno se ejercita el derecho fundamental ordenado a la satisfacción de pretensiones dirigidas a la defensa de derechos e intereses legítimos. En esta regulación, la Ley podrá establecer límites al ejercicio del derecho fundamental que serán constitucionalmente válidos si, respetando su contenido esencial (art. 53.1 CE), están dirigidos a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la naturaleza del proceso y la finalidad perseguida…”

Por su parte, el TEDH afirmó que “el derecho a un Tribunal no es absoluto. Puede estar sujeto a limitaciones implícitamente admitidas porque el derecho de acceso por su misma naturaleza pide una regulación por parte del Estado” (STEDH Kreuz c. Polonia, de 19 de junio de 2001).

Y una de las formas de limitar tanto la presentación de demandas como de recursos es imponer unas tasas que graven dichas conductas. Así, las  previstas en la Ley 10/2012 (y las ya existentes con anterioridad) son, pues, un límite externo a la tutela judicial efectiva: no están previstas en la Constitución como un límite expreso ni se deducen necesariamente de la necesidad de proteger otros derechos fundamentales; son contingentes y, de hecho, ha habido épocas recientes sin tasas judiciales o con tasas limitadas a determinadas personas y concretos órdenes jurisdiccionales (como ocurrió por ejemplo con la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social que obligaba a las personas jurídicas y se limitó a los ámbitos civil y contencioso-administrativo) y, por tanto, la Ley 10/2012, las crea, las constituye.

Ahora bien, como asimismo ha declarado el TC, a su vez esta limitación de un derecho como la tutela judicial está sometida a límites: debe incluirse en una norma con rango de ley, no ha de incurrir en arbitrariedad, debe respetar el principio de seguridad jurídica (lo que impone que la creación del límite sea expresa, cierta y previsible) y debe fundarse en la protección de un derecho, bien o interés constitucional.

Más adelante analizaremos si la Ley 10/2012 incurre en arbitrariedad. Lo que sí parece evidente es que cumple el requisito de incluir las tasas en una norma con rango de ley y que respeta el principio de seguridad jurídica. En cuanto a la protección de un derecho, bien o interés que justifique el pago de una tasa, el Legislador lo encuentra, como manifiesta, en el Preámbulo de la Ley, en la racionalización del “ejercicio de la potestad jurisdiccional, al mismo tiempo que la tasa aportará unos mayores recursos que permitirán una mejora en la financiación del sistema judicial y, en particular, de la asistencia jurídica gratuita, dentro del régimen general establecido en el artículo 27 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria”. En la misma línea, el artículo 11 dice que “la tasa judicial se considerará vinculada, en el marco de las disposiciones de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, al sistema de justicia gratuita en los términos establecidos en la Ley de Presupuestos Generales 0del Estado de cada ejercicio”.

En todo caso, el TC (STC 20/2012, de 16 de febrero) ha admitido de manera clara que las tasas pueden ser una forma de financiación de la Administración de Justicia –al menos en el orden civil-: “optar por un modelo de financiación de la justicia civil mediante impuestos o por otro en el que sean los justiciables quienes deben subvenir a los gastos generados por su demanda de justicia mediante tasas o aranceles, o bien por cualquiera de los posibles modelos mixtos en donde el funcionamiento de los Tribunales del orden civil es financiado parcialmente con cargo a los impuestos y con cargo a tasas abonadas por quienes resultan beneficiados por la actuación judicial, en distintas proporciones, es una decisión que en una democracia, como la que establece la Constitución española, corresponde al legislador… [que] goza de un amplio margen de libertad en la configuración de los impuestos y los demás tributos que sirven para sostener los gastos públicos”

En el mismo sentido, el TEDH sostiene que “el requisito de pagar tasas a los Tribunales civiles en relación con las reclamaciones sobre las que éstos van a decidir no puede ser considerado como una restricción del derecho de acceso a un Tribunal que sea incompatible «per se» con el artículo 6.1 del Convenio” (STEDH Kreuz c. Polonia).

Tampoco ofrece dudas al TC que pueda condicionarse, como hace la Ley 10/2012 en su artículo 8, la tramitación de los escritos procesales al previo pago de la tasa, de manera que la ausencia de subsanación de tal deficiencia, tras el requerimiento del Secretario judicial, dará lugar a la preclusión del acto procesal y a la consiguiente continuación o finalización del procedimiento, según proceda.  “La previsión legal de que, si la tasa judicial no es liquidada y abonada, la potestad jurisdiccional civil no debe ser ejercida en beneficio del sujeto pasivo, es una consecuencia ineludible de la regulación legal, que no suscita reparo de constitucionalidad” (STC 20/2012 en relación con las demandas y 103/2012, de 9 de mayo,  a propósito de los recursos).

Por tanto, la constitucionalidad, o no, de la Ley 10/2012 no dependerá de si existe una tasa o si debe pagarse como presupuesto de la acción o del recurso, sino, sobre todo, de si su importe implica una barrera desproporcionada.

III.- ¿Son las tasas previstas en la Ley 10/2012 un límite constitucionalmente aceptable a la tutela judicial efectiva?

La Ley 10/2012 ha impuesto tasas en los órdenes jurisdiccionales civil, contencioso-administrativo y social; en los dos primeros casos se grava tanto la interposición de demandas como de recursos, mientras que en el orden social la tasa afecta a los recursos.

Es importante recordar que ya desde la STC 37/1995, de 7 de febrero, el TC ha subrayado el diferente relieve constitucional que posee el derecho de acceso a la jurisdicción y el de acceso a los recursos legalmente establecidos. Aunque ambos derechos se encuentran ínsitos en el artículo 24.1 de la Constitución, el derecho a acceder a la justicia es un componente medular del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva  que no viene otorgado por la Ley, sino que nace de la Constitución misma. El derecho a acceder a los recursos legales se incorpora al derecho fundamental en la concreta configuración que reciba de cada una de las Leyes de enjuiciamiento que regulan los diferentes órdenes jurisdiccionales, salvo en lo relativo al derecho del condenado a la revisión de su condena y la pena impuesta. Por tanto, el derecho al recurso legal no nace directamente de la Constitución, sino de lo que hayan dispuesto las Leyes procesales que los crean, y se incorpora al derecho fundamental en su configuración legal.

Ahora bien, aunque la protección del acceso a los recursos venga derivada de las Leyes procesales, una vez que han sido creados, los recursos forman parte del objeto tutelado por el artículo 24, de manera que también se puede vulnerar ese derecho fundamental si los límites a su interposición imposibilitan en la práctica su ejercicio, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección.

No en vano, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, a cuya doctrina debemos prestar atención a la hora de interpretar los derechos fundamentales de acuerdo con el mandato contenido en el artículo 10.2 de la Constitución, ha admitido el control específico de las tasas impuestas a los recursos (STEDH asunto Kata c. Polonia, de 7 de julio de 2009) para determinar si son respetuosas con el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que es el equivalente al artículo 24.1 CE.

En conclusión, y desde mi punto de vista, el derecho reconocido en el artículo 24.1 CE puede verse conculcado por aquellas disposiciones legales que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción o, en su caso, a los recursos, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el Legislador. De ocurrir tal cosa se estaría afectando al contenido esencial del derecho fundamental.

Al respecto, conviene recordar el importe de las tasas fijado por la Ley 10/2012, que depende de la adición de dos factores: a) una cantidad variable, cifrada en función de la cuantía del procedimiento judicial, con un tipo de gravamen del 0,5% hasta 1.000.000 de euros  y de 0,25% sobre el resto con el límite de 10.000 euros; b) una cantidad fija en función del tipo de proceso, que en el orden civil se gradúa desde los 100 euros en los procesos monitorios, monitorio europeo y demanda incidental en el proceso concursal; 150 euros para los juicios verbales y cambiarios; 200 euros para la ejecución extrajudicial, la oposición a la ejecución de títulos judiciales y el concurso necesario; 300 euros para los juicios ordinarios; 800 euros para el recurso de apelación, hasta los 1.200 euros de los recursos de casación y extraordinario por infracción procesal). En el contencioso-administrativo las tasas son de 200 euros en el procedimiento abreviado, 350 en el ordinario, 800 para la apelación y 1.200 para la casación. En el orden social se debe pagar 500 euros para el recurso de suplicación y 750 para el de casación.

Tomemos, pues, algunos ejemplos de lo que supondrá la aplicación de las tasas previstas en la Ley 10/2012:

a) en un juicio verbal en el que la cuantía ascienda a 3.000 euros habrá que satisfacer 165 por la demanda (150+15) y, caso de interponer recurso de apelación, habrá que sumar 815 (800+15), lo que supone un total de 980 euros, que supondría casi el 33% de lo reclamado;

b) si se trata de un juicio ordinario civil en el que la cuantía ascienda a 1.000.000 euros habrá que satisfacer 5.300 por la demanda (300+5000); 5.800 por la apelación (800+5000) y 6.200 por la casación (1.200+5.000); en total serían 17.300 euros, lo que supone 16 veces el doble del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) para 2013 -1.065,02- y más de 26 veces el Salario Mínimo Interprofesional (654,30). La propia demanda equivale en este caso a 8 veces el Salario Mínimo Interprofesional.

c) si se trata de un contencioso-administrativo en el que se recurren sanciones de 200 o 300 euros impuestas, por ejemplo, en aplicación de la Ley de Seguridad Vial o de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, la demanda implica el pago de 200 euros, la apelación 800 y, de ser posible, la casación 1200. La propia tasa de la demanda puede ser superior, igual o poco inferior al importe de la sanción impuesta.

Una vez expuesto el alcance de las tasas, y dado que se trata de un límite que admitiría distintas intensidades en su aplicación –eran menos “intensas”, por ejemplo, las tasas previstas en la Ley 53/2002-, hay que acudir al principio de proporcionalidad para verificar si la restricción cumple la función de tutelar un bien constitucional –una mejora en la financiación del sistema judicial y, en particular, de la asistencia jurídica gratuita- sin vulnerar el contenido esencial del derecho fundamental limitado. Dicho principio, como es bien sabido, exige que se trate de una medida idónea para la consecución del fin perseguido, que sea lo menos limitativa posible y que mantenga una proporción equitativa entre lo que se alcanza y lo que se sacrifica.

A).- Parece, en primer lugar, que las tasas sí pueden ser idóneas o adecuadas para el fin perseguido y, como ha dicho la STC 20/2012 para las tasas en el orden civil, “optar por un modelo de financiación de la justicia civil mediante impuestos o por otro en el que sean los justiciables quienes deben subvenir a los gastos generados por su demanda de justicia mediante tasas o aranceles, o bien por cualquiera de los posibles modelos mixtos en donde el funcionamiento de los Tribunales del orden civil es financiado parcialmente con cargo a los impuestos y con cargo a tasas abonadas por quienes resultan beneficiados por la actuación judicial, en distintas proporciones, es una decisión que en una democracia, como la que establece la Constitución española, corresponde al Legislador”. No entro aquí a estudiar si esta conclusión sería igualmente aplicable a los órdenes contencioso-administrativo y social.

B).- No parece, sin embargo, que las tasas previstas en la  Ley 10/2012 cumplan la exigencia de intervención mínima pues, como ocurría con la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, el sistema de cobro será mucho menos oneroso si se amplían las exenciones a los órdenes social y contencioso-administrativo, si se excluye a las personas físicas, si en el orden civil el importe, especialmente en materia de recursos, es bastante inferior,…

Y es que, si bien la tutela judicial en forma de acceso a los tribunales o a los recursos puede limitarse en lo necesario para proteger otros bienes o intereses  merecedores de garantía constitucional como el buen funcionamiento de la Administración de Justicia, con dichos límites no se trata de garantizar en toda su extensión esos bienes o intereses, sino lo estrictamente necesario para que no sufran daños por la realización de una de las conductas (acceso y recursos) objeto de la tutela judicial.

Piénsese que la Ley 10/2012 ha duplicado en algunos casos el importe de la tasa, tanto para las demandas (procesos ordinarios civiles) como para los recursos (casación civil y contencioso-administrativa); en otros supuestos la proporción de incremento es mayor (apelaciones civiles y contencioso-administrativas, que han pasado de 300 a 800 euros) y, por si fuera poco, se han extendido a órdenes jurisdiccionales antes no gravados, como el social. Ese cuantioso incremento suscitó la preocupación del Consejo de Estado en su Dictamen de 19 de julio de 2012 y el comentario crítico -se habla de una “magnitud exorbitante” y se concluye que “el incremento es en términos generales excesivo”- en el Informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el Proyecto de Ley.

C).- Los ejemplos mostrados en el ámbito civil –que las tasas puedan implicar hasta un tercio del importe reclamado o un elevado número de veces el doble del IPREM o del Salario Mínimo Interprofesional- y en el contencioso-administrativo -que la propia tasa de la demanda puede ser superior, igual o poco inferior al importe de la sanción recurrida- evidencian que no se cumple la exigencia de proporcionalidad en sentido estricto, pues los sacrificios económicos que se imponen a las personas titulares del derecho a la tutela judicial pueden llegar a impedir en la práctica el acceso a la jurisdicción o  obstaculizarlo en casos concretos en términos irrazonables.

Como ha dicho el TEDH, las tasas no deben ser excesivas, a la luz de las circunstancias propias de cada caso, de tal modo que impida satisfacer el contenido esencial del derecho de acceso efectivo a la justicia. Y dicho Tribunal, en el caso Adam c. Rumania, de 3 de noviembre de 2009, consideró lesionado el artículo  6.1, entre otros motivos, porque las tasas por presentar la demanda eran 13 veces el salario medio; en el caso Kaba c. Turquía, de 1 de marzo de 2011, también apreció lesión porque las tasas de acceso eran 24 veces el salario mínimo mensual y en el caso Kata c. Polonia, de 7 de julio de 2009, consideró que no se vulneraba el artículo 6.1 con una tasa del recurso equivalente a unos 240 euros, sensiblemente inferior a las que prevé la Ley 10/2012. En el caso Perdigão c. Portugal, de 16 de noviembre de 2010, el TEDH consideró vulnerado el artículo 1.1 porque, de una manera similar a lo que hemos visto puede ocurrir en la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con las sanciones, las tasas absorbían una indemnización expropiatoria.

Concluimos, pues, que la Ley 10/2012 establece unos límites desproporcionados y, por tanto, inconstitucionales, a la tutela judicial efectiva porque  imposibilitan el ejercicio del derecho o lo despojan de protección. Además, en el caso de las tasas en vía contencioso-administrativa, obstaculizan el control jurisdiccional de la Administración Pública.

Parte de los argumentos aquí expuestos han sido acogidos en el Auto de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Torrelavega de 20 de enero de 2014.