Algunas propuestas -no muy originales- para mitigar la fatiga de nuestro parlamentarismo (I).

El lunes 26 participé en una mesa redonda organizada por la Academia Asturiana de Jurisprudencia en el Club de Prensa de La Nueva España. El motivo era analizar el déficit de representatividad de nuestras instituciones políticas y las reformas que, en su caso, serían necesarias para paliarlo. En mi opinión no se trata únicamente de un problema del sistema electoral que venimos usando desde 1977 -que también- sino que tiene mucho que ver con el modo en el que se ejercen las funciones representativas. No bastaría, por tanto, con cambiar las reglas de elección sino también las normas y las formas de ejercicio de la representación. Aquí se puede descargar la presentación y en esta entrada del blog y en una próxima trato de explicar unas propuestas que podrían servir para mitigar la fatiga del parlamentarismo de la que ya hablaba Hans Kelsen en 1920 (Esencia y valor de la democracia) y a la que hoy se podría entender que alude el ¡No nos representan!

1. Reducir la edad electoral a los 16 años en todo tipo de procesos electorales en la línea apuntada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. Esta medida ya existe en las elecciones generales Brasil, Austria y Argentina, además de en algunos Estados alemanes y cantones suizos. Al respecto es necesario recordar que no hace falta tener 18 años para ejercer derechos fundamentales de impronta similar, como los de reunión y manifestación, el derecho de asociación o la elección de representantes sindicales. En segundo lugar, quienes cuestionan que se haya podido alcanzar capacidad de autodeterminación política con 16 años deben admitir que en España se puede contraer matrimonio a partir de 14 años, edad a la que ya se puede otorgar testamento; en el ámbito penal se exige responsabilidad, aunque no el ingreso en prisión, a partir de los 14 años; en el laboral se puede trabajar a partir de los 16, existiendo también la obligación de pagar impuestos, y con 16 años se pueden tomar decisiones vinculadas a la salud, incluido el rechazo de tratamientos que podrían salvar a una persona.

En definitiva, fijar la edad electoral en 16 años sería algo plenamente coherente con las presunciones de madurez que existen ya en numerosos sectores del ordenamiento e implicaría incorporar al conjunto de ciudadanos que pueden actuar como pueblo gobernante a casi 900.000 de personas españolas que hoy, por tener 16 o 17 años, son únicamente pueblo gobernado.

2. La Norma Fundamental de un Estado democrático en el siglo XXI debe fijarse como objetivo, como proclama el Preámbulo de la Constitución española de 1978, “establecer una sociedad democrática avanzada” o, en los términos filosófico-políticos de Avishai Margalit, una “sociedad decente”, entendida como aquella en la que no hay ciudadanos de segunda clase, personas gobernadas en tanto sujetas a la Constitución pero que no pueden actuar como gobernantes pues no les pertenece la Constitución. Por eso hay que adoptar una democracia de afectación y no de identidad, vinculando el derecho de sufragio a la residencia permanente y no a la nacionalidad. Y es que la nación de ciudadanos encuentra su identidad no en rasgos comunes de tipo étnico-cultural, sino en la praxis de ciudadanos que ejercen activamente sus derechos democráticos de participación y comunicación. Este patriotismo habermasiano parte de la consideración de que el Estado nacional había fundado una estrecha conexión entre ethnos y demos, pero sostiene que conceptualmente la ciudadanía fue desde siempre independiente de la identidad nacional.

Habría, pues, que reformar la Constitución para que las personas extranjeras tuvieran derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Congreso de los Diputados, al Senado y a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas siempre que hubieran residido legalmente en España al menos 5 años.

3. Reformar el sistema electoral vigente. Para las elecciones a la Cámara Baja, la Constitución española establece una pluralidad de circunscripciones territoriales, fija el tamaño de la Asamblea entre 300 y 400 Diputados, lo que no es mucho si se compara con otras asambleas representativas, e impone la distribución de los mismos entre las provincias y las ciudades de Ceuta y Melilla, “asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población” (art. 68.1 y 2). Estas previsiones han sido desarrolladas por el Legislador (artículo 162.1 y 2 LOREG) sin aprovechar el máximo número de escaños autorizado por la Constitución (lo ha establecido en 350, 50 menos de los permitidos), atribuyendo un mínimo de dos diputados (en lugar de uno) a cada provincia. De esta manera, las circunscripciones en España son en su inmensa mayoría pequeñas (menos de 5 escaños) o medianas (de 6 a 15).

El Legislador trató de justificar esta asignación en la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 20/1977, donde se decía que “se ha considerado conveniente asegurar un mínimo inicial de dos Diputados por provincia y dividir el resto de los Diputados en función de la población…. De esta forma se suaviza en alguna medida los efectos de nuestra irregular demografía y se atiende a un mayor equilibrio territorial en la representación…” La Exposición de Motivos de la LOREG no ofrece estas explicaciones pero tampoco las rechaza; primero, porque mantiene en esencia el mismo modelo asumido por el Real Decreto-Ley 20/1977; segundo, porque admite que la renovación legislativa “no es en modo alguno radical, debido a que el propio texto constitucional acogió los elementos esenciales del sistema electoral contenidos en el Real Decreto-Ley”.

Estos argumentos no parecen muy sólidos y, sobre todo, son poco coherentes. En primer término, el reparto de los escaños entre las diferentes circunscripciones tiene, por definición, que reflejar “nuestra irregular demografía”, no “suavizarla”; en segundo lugar, el “equilibrio territorial en la representación” tendría que articularse a través del Senado, que es la Cámara que la Constitución califica como de “representación territorial” (art. 69.1), pero no del Congreso de los Diputados. Eso es lo que explica que se asigne el mismo número de Senadores a las diferentes provincias, con independencia de su demografía.

Un cambio en los vigentes mimbres legales ya produciría efectos significativos: bastaría con ampliar el número de escaños al máximo permitido por la Constitución (400) y reducir a uno el mínimo asignado a cada provincia. En cuanto a la fórmula electoral, la LOREG ha optado por la que quizá sea la más conocida y empleada: la “fórmula  d’Hondt”. Como es sabido, consiste en dividir el número de votos válidos obtenidos por cada candidatura entre la sucesión de números naturales del 1 al número que coincide con el de escaños a elegir, asignándose dichos escaños a los mayores cocientes. Similar en apariencia, aunque menos utilizada, es la “fórmula Sainte-Laguë”, que se diferencia en que la división no se hace entre 1, 2, 3, 4, 5,…, como la D’Hondt, sino entre 1, 3, 5, 7, 9,…, y así da un trato mejor a las candidaturas con menos votos, consiguiendo mayor proporcionalidad. Esta es la fórmula vigente ahora en Alemania.

Con estas reformas descendería el número de escaños obtenido por los dos grandes partidos políticos, lo que afectaría más al partido mayoritario, que precisaría más apoyos parlamentarios para gobernar. En segundo lugar, aumentarían los escaños obtenido por los partidos minoritarios de ámbito nacional y también, aunque en menor medida, por los de implantación territorial. Finalmente, obtendrían escaños nuevas formaciones políticas. En suma, habría más fragmentación parlamentaria, aunque seguiría siendo una de los más bajas en países con sistemas proporcionales.

4. Supresión o, al menos, modificación de prerrogativas parlamentarias innecesarias en un Estado democrático.

Como es frecuente en las Normas Fundamentales, en la Constitución española se incluyen una serie de prerrogativas que tienen como finalidad garantizar el ejercicio adecuado de las funciones representativas que corresponden a diputados y senadores. Si a lo largo de los siglos se ha justificado la necesaria protección de las personas que han venido ejerciendo funciones representativas frente a las amenazas que podían provenir de la Corona o del Poder Judicial, su configuración e, incluso, su existencia, han de someterse a debate en un sistema democrático en el que se proclama la subordinación de todos los poderes públicos a normas jurídicas y donde los partidos políticos se han consolidado como un elemento clave del sistema constitucional, al actuar como correa de transmisión entre el Gobierno y el Parlamento y proyectando su organización y funcionamiento en sede representativa a través de los Grupos Parlamentarios, que son hoy, y no los diputados y senadores singularmente considerados, los que desempeñan las funciones más relevantes.

¿Hasta dónde debe llegar la irresponsabilidad de los parlamentarios por las opiniones emitidas en el ejercicio de sus funciones? ¿Es compatible con un Estado social y democrático de derecho, que proclama como algunos de los valores superiores de su ordenamiento la igualdad y la justicia, que no se pueda  inculpar ni procesar a un diputado o senador sin la previa autorización de la Cámara a la que pertenece o que no pueda ser detenido más que en caso de flagrante delito?

En España la regulación constitucional de la inmunidad alcanza una extensión difícilmente justificable en una sociedad democrática avanzada: como es sabido, “durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva”.

En primer lugar, resulta excesivo que los parlamentarios únicamente puedan ser detenidos en caso de flagrante delito, sin atención alguna a la gravedad que pudiera revestir ese delito o a la posible relación que tuviera el acto de la detención con el ejercicio de las funciones representativas, cosa que sí es tenida en cuenta en otros textos constitucionales: así, por ejemplo, el artículo 30 de la Norma Fundamental de Finlandia prevé que “no se podrá detener o privar de su libertad a un Diputado… sin el consentimiento del Parlamento, salvo que existan motivos suficientes para considerarlo culpable de un delito para el que estuviese establecida una pena mínima de seis meses de privación de libertad”; en la misma línea, el artículo 8 de la Constitución de Suecia dispone que si “un miembro del Parlamento es sospechoso de haber cometido un acto criminal, son aplicables las disposiciones de la ley relevantes relativas al arresto, detención o custodia, sólo si se declara culpable o es detenido en el acto, o si la mínima pena por el crimen no es menor a dos años de prisión”; el artículo 13 de la Constitución de Irlanda establece que “los miembros de cada Cámara del Parlamento, salvo en caso de traición, como se define en esta Constitución, felonía o violación de la paz, no serán arrestados en los desplazamientos a una cualquiera de las dos Cámaras o dentro de los límites de las mismas”, y el artículo 69 de la Constitución de Luxemburgo dispone que “la detención de un diputado durante la duración de la sesión está, salvo caso de flagrante delito, sujeta a la autorización previa de la Cámara”.

Y en un contexto más próximo, la Constitución francesa (artículo 26) ha previsto que “en materia criminal o correccional, ningún miembro del Parlamento, podrá ser objeto de arresto o de cualquier otra medida privativa o restrictiva de libertad sin autorización de la Mesa de la Cámara de la que forme parte. Esta autorización no es necesaria en caso de crimen, flagrante delito o condena definitiva. Por su parte, la Constitución de Portugal dice (artículo 157.3) que “ningún Diputado puede ser detenido o encarcelado sin autorización de la Asamblea, excepto por delito al que corresponda la pena de prisión referida en el apartado anterior [límite máximo superior a 3 años] y en flagrante delito.” De manera más directa, la Constitución de los Países Bajos no prevé la inmunidad.

En definitiva, y aunque no han vuelto a producirse episodios como la negativa del Senado a conceder el suplicatorio del senador Carlos Barral, a pesar de que el propio senador había pedido que se concediese, no parece que carezca de justificación la petición de que, como ocurre en otros ordenamientos democráticos, se suprima o, al menos, se restrinja la inmunidad que protege a los parlamentarios y que, como diría Kelsen, es una más de las causas que explican que el parlamentarismo de nuestro tiempo no se haya granjeado las simpatías ciudadanas.

Los ejemplos que se han puesto de derecho comparado sirven para contrarrestar fácilmente las eventuales objeciones que se podrían hacer para evitar la adopción de las medidas que aquí se comentan, que en el plano normativo pasarían por una sencilla –en el procedimiento a seguir (artículo 167 de la Constitución) y en su alcance- reforma del artículo 71 de la Constitución para que o bien se elimine directamente la inmunidad de los diputados y senadores o cuando menos se condicione a que la imposibilidad de su detención se limite a los casos de delitos menores y que tenga alguna conexión posible con el ejercicio de las funciones representativas. También, que se suprima el suplicatorio a semejanza de lo que ocurre en Alemania, Francia, Finlandia, Irlanda, Italia, Luxemburgo o Suecia.

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