En la cuarta entrega (aquí se puede descargar) de Cine y derecho en el programa Jelo en verano (Onda Cero), dirigido por Arturo Téllez, nos ocupamos de la serie The West Wing. Aprovecho esta circunstancia para comentar las evidentes referencias constitucionales y su vigencia más allá del modelo norteamericano. Esta primera entrada se refiere a la forma de gobierno (cooperación y no separación de poderes) y a las dinámicas electorales y de partidos, que son las que permiten entender el funcionamiento del sistema. Estas consideraciones han sido desarrolladas con más amplitud en el trabajo «El poder ejecutivo: el partido que gobierna como Príncipe moderno», que forma parte del libro coordinado por el profesor Abraham Barrero Derecho al cine. Una introducción cinematográfica al Derecho Constitucional, Tirant, Valencia, 2011.
The West Wing (El Ala Oeste) a lo largo de 7 Temporadas recrea cuestiones tan relevantes como las elecciones primarias, el desarrollo de las campañas electorales, el funcionamiento de los partidos políticos, la negociación de los proyectos de ley, qué criterios se emplean para seleccionar a los candidatos al Tribunal Supremo, cómo se articula la orientación política general en el gabinete del Presidente,… Y aunque el sistema retratado en esa serie es el presidencial norteamericano, no difiere mucho lo que ocurre en Estados parlamentarios como el español, el británico, el alemán, el italiano o el portugués.
Esta serie muestra, en primer lugar, que la Constitución de Estados Unidos ha diseñado una forma de gobierno que precisa no la separación sino la cooperación de poderes para que el sistema federal pueda funcionar y dicha colaboración tiene mucho que ver con el carácter “unificado” o “dividido” del Gobierno; con la existencia, o no, de sintonía, basada en la pertenencia a una misma formación política, entre quien ocupa la Presidencia y la mayoría parlamentaria en las dos Cámaras del Congreso.
Si el Gobierno está “unificado”, la diferencia entre el funcionamiento del modelo presidencialista y el parlamentario se reduce drásticamente, en especial en los sistemas bipartidistas (Gran Bretaña hasta hace poco) o cuando el multipartidismo se estructura sobre la preeminencia de dos grandes formaciones que van alternando, con alianzas puntuales con partidos pequeños, en el ejercicio del poder, bien a través de gobiernos de coalición (República Federal de Alemania) o de acuerdos políticos o parlamentarios (España).
Es obvio que en un sistema presidencial el Gobierno no depende de la confianza de las Cámaras, pero también que en un parlamentarismo bipartidista poco peligro corre el Gabinete salvo que haya disensiones en el partido mayoritario. Y si en un sistema parlamentario multipartidista la suerte del Gobierno puede ser frágil, lo mismo ocurrirá con el Parlamento, que puede verse ante unas elecciones anticipadas, lo que redunda no tanto en la debilidad del Gobierno sino en una inestabilidad institucional (como la que afectó durante la segunda mitad del siglo XX a Italia). Es la evidencia de que la estabilidad de los Gobiernos depende de la cohesión interna del partido o partidos que los sostienen.
Si el parlamentarismo se basa en la identidad política entre el Gobierno y la mayoría de la institución representativa, no es muy distinto lo que sucede en Estados Unidos, donde la división partidista entre los poderes no ha abundado: en los años que van desde 1901 a 2012 el “gobierno dividido” se ha producido durante 45 años, mientras que en los 66 restantes ha coincidido el partido en la Casa Blanca y en las dos Cámaras del Congreso. La división radical consistente en que un mismo partido domine las dos cámaras del Congreso y el otro la presidencia se produjo durante 24 años.
El episodio 7 de la 5ª Temporada de El Ala Oeste lleva por título Separación de poderes y lo que muestra es, precisamente, la conexión, la cooperación e, incluso, la interferencia entre los poderes. Y en el episodio 14 de la 6ª Temporada (Una llamada intempestiva) Toby Ziegler, Director de Comunicación de la Casa Blanca, y un constitucionalista, Lawrence Lessig, asesoran a una delegación de Bielorusia para la redacción de su nueva Constitución, siendo objeto de debate la opción por un sistema presidencial o parlamentario. Como curiosidad cabe mencionar que Lawrence Lessig (http://www.lessig.org), que aparece como profesor de la Universidad de Harvard, lo es en la actualidad después de haberlo sido en la Universidad de Stanford, y durante su previa estancia en Harvard tuvo como alumno a Josh Singer, no por casualidad el guionista de este episodio. Para preparar el episodio Singer contactó con Lessig, quien le contó que, como co-director del Centro para el Estudio del Constitucionalismo en Europa del Este, había asesorado en la elaboración de la Constitución de Georgia. Lessig, que comenta en su blog su aparición en el episodio (http://www.lessig.org/blog/2005/02/west_wing_lessons.html) es uno de los juristas norteamericanos más reputados en derecho de las tecnologías de la información y la comunicación, y es miembro fundador de Creative Commons.
Y la predominancia del mismo partido en la Casa Blanca y en el Congreso permite predecir con fiabilidad el desarrollo de la agenda legislativa y el devenir de las relaciones entre poderes en ámbitos de tanta relevancia como el impeachment y el veto presidencial.
Respecto a la agenda legislativa, si el gobierno está dividido lo que crece es la producción legislativa en general, por el aumento de leyes menos relevantes, mientras que el gobierno unificado genera menos volumen pero de resultados más transcendentes. Un ejemplo reciente de ley “importante” aprobada durante un gobierno unificado fue la que reformó el sistema sanitario.
En el capítulo 12 de la 5ª Temporada de El Ala Oeste (Un día sin noticias) el Presidente se plantea promover una histórica reforma de la seguridad social con la respaldo de los dos partidos. En el episodio 2 de esa misma Temporada (Los perros de la guerra), se muestra la preocupación del asistente del Presidente encargado de las negociaciones parlamentarias (Josh Lymann) ante un eventual cambio de la agenda legislativa impuesto por el republicano que desempeña temporalmente la Presidencia. En el episodio 23 de la 4ª Temporada (Veinticinco) se produce la renuncia temporal del Presidente y, en aplicación de la Enmienda 25, le sustituye, ante la inexistencia de Vicepresidente, el Presidente de la Cámara de Representantes.
En cuanto al impeachment, antes que la lealtad al Parlamento y a la función de control, prima la militancia partidista a la hora de votar a favor o en contra de un determinado Presidente; y el veto presidencial desaparece prácticamente cuando hay sintonía partidista entre ambas instituciones, fenómeno que, además, incrementa de manera muy relevante el número de delegaciones legislativas del Congreso a favor del Presidente.
En los episodios 9 (Barlett para América), 10 (Resolución 172) y 11 (100.000 aviones) de la 3ª Temporada se narra el control parlamentario, sin mayores consecuencias, al Presidente por haber ocultado su enfermedad. En el episodio 4º de esa misma Temporada (El día antes) el Presidente se plantea su primer veto legislativo.
La subordinación del criterio a seguir ante un impeachment a los intereses de partido, exceptuando supuestos extremos en los que esa supeditación resultaría muy perniciosa para los intereses políticos y electorales del partido del Presidente, se aproxima al funcionamiento de los mecanismos de control en los sistemas parlamentarios, que están condicionados por los intereses de la mayoría pues, como hizo notar Gerhard Leibholz, parece desleal y poco elegante censurar públicamente a un Gobierno reclutado de las propias filas. Y es que, como reconoció el Select Comittee on the Public Service, “la permanencia de un ministro en su puesto depende de la satisfacción de los demás ministros –especialmente del Primer ministro- y de los parlamentarios de su mismo grupo… mientras sus colegas en el Gobierno y el Parlamento estén dispuestos a defenderle las posibilidades de obtener su destitución son mínimas” (pág XVI).
Es obvio que el papel de los partidos como puente entre el Gobierno y el Parlamento resulta a su vez modulado por la configuración del sistema de partidos y su grado de cohesión interna, que admite múltiples matices, como también se evidencia en Estados Unidos, donde no resulta extraño que congresistas demócratas respalden una iniciativa presidencial republicana o que parlamentarios republicanos voten en contra de las pretensiones de un presidente de su mismo partido. Pero no deben sobreestimarse los ejemplos de disidencia partidista, pues lo que sucede, en general, es que las orientaciones de partido presiden el comportamiento de diputados y senadores en el Congreso, y esta tendencia se ha ido consolidando con el tiempo.
En los capítulos 4 (Cinco votos abajo) y 6 (El señor Willis, de Ohio) de la 1ª Temporada, el Gabinete del Presidente busca, respectivamente, cinco votos para la aprobación de una Ley de Control de Armas yvarios votos esenciales para la aprobación de una ley que modique la forma en que se realiza el Censo Poblacional. En el episodio 17 de la 2ª Temporada (El obstruccionista Stackhouse) se muestra esa artimaña parlamentaria.
En todo caso, cuando se produce la confrontación entre la Presidencia y el Congreso en situaciones de gobierno unificado, no es el resultado de la arquitectura constitucional de la división de poderes, sino de las peculiaridades del sistema de partidos norteamericano, donde la estructura federal se traslada a las formaciones políticas y los parlamentarios adoptan estrategias no “de partido nacional” sino de defensa de concretos intereses políticos, sociales y económicos de la circunscripción a la que representan.
Pero eso no es una prueba del menor peso de los partidos en Estados Unidos, sino de que hay que atender a la concreta estructura del sistema partidista en cada país para comprender su incidencia en las relaciones entre los poderes. Como recuerda Vile, las fuerzas sociales deben ser situadas y analizadas “dentro de un sistema específico de relaciones, sin el cual carecerían de existencia o significado… el “peso proporcionado” de un partido dependerá en enorme grado de los patrones institucionales a través de los cuales pueda operar, de la libertad de maniobra que tenga y de su influencia en los procesos de toma de decisiones” (329 y 330).
En segundo término, en el contexto norteamericano es muy relevante la existencia de un sistema electoral de distritos uninominales, que incentiva la existencia de pocos (dos se podría decir) y muy importantes partidos, con una base social extensa y muy plural, asentados en todo el país y con capacidad para recaudar ingentes cantidades de dinero destinadas a unas campañas electorales cada vez más dilatadas y costosas.
El peculiar sistema de elecciones primarias y la fórmula de un “colegio electoral” para elegir al Presidente abundan en la consolidación del bipartidismo, pues mientras las primarias propician la integración en los dos partidos mayoritarios de todo tipo de candidatos, por “alternativos” que sean, la asignación de votos para el Colegio Electoral presidencial se atribuye en su totalidad, salvo en dos casos -Maine y Nebraska-, al candidato vencedor en el Estado, con independencia de la diferencia obtenida, a lo que se añade que la distribución de votos en el Colegio obliga a obtener un respaldo relativamente importante en diferentes Estados de distintas zonas del país.
En el episodio 16 (20 horas en Los Ángeles) de la 1ª Temporada, el Equipo del Presidente visita Los Ángeles para recaudar fondos para el partido demócrata y la 6ª Temporada incluye numerosos episodios centrados en las primarias de los partidos demócrata y republicano.
Por su parte, los sistemas de gobierno parlamentario muestran que no se puede prescindir del contexto que proporcionan los partidos a la hora de analizar las relaciones entre el Gabinete y las Cámaras, puesto que su presencia y acción condiciona de forma estructural el modo de ser y de comportarse de esos órganos. La mayoría parlamentaria y el Gobierno lo son como expresión de los principios de los que es portadora la formación política mayoritaria y encuentran en esta última su verdadero punto de cohesión y de unificación.
En Gran Bretaña, donde, como es bien sabido, la relación entre el Gobierno y el Parlamento no se rige por un marco de principios generales superiores recogidos en un texto escrito, sino por “el resultado de la experiencia y el experimento”, ya el propio Bagehot llegó a afirmar que el secreto del sistema se basa en la fusión de los poderes Legislativo y Ejecutivo, y ahí el papel del Primer Ministro y de los líderes en la Cámara Baja es fundamental para alcanzar los objetivos parlamentarios del Gobierno. En suma, también en Gran Bretaña se ha asentado un sistema de gobierno de partidos, que, como recuerda Vile (395), aunque está sometido a ciertas medidas de control, “ya no puede describirse, por más voluntad que se le eche, como un gobierno parlamentario”.
En los países con un marco constitucional escrito, la presencia de las formaciones políticas en la Norma Fundamental no ha hecho sino consolidarse pues los partidos han sido reconocidos (Italia, Portugal, España) o incorporados por los textos constitucionales (República Federal de Alemania), lo que demuestra la importancia que tienen para el Constituyente y refleja su fuerza en el desenvolvimiento de la forma de gobierno.
Y es que el afianzamiento y consolidación de los partidos en los sistemas parlamentarios ha determinado que la producción de decisiones quede asignada al juego de alternativas entre esos dos polos intercambiables temporalmente que son el Gobierno y la Oposición. Las decisiones políticas ya no aparecen como producto de ningún arbitrio irreversible: los que hoy son oposición mañana pueden ser gobierno.
Cabe objetar que el papel de los partidos en un sistema presidencialista no es tan intenso como en uno parlamentario, pues su protagonismo es menor en el momento de formar el Gobierno y en su posterior sostenimiento; en segundo lugar, que en el presidencialismo los programas de acción política son, predominantemente, obra del Presidente y no tanto del partido en el que milita; una tercera diferencia radicaría en que la elección del Presidente se desarrolla a través de un proceso que permite una mayor desvinculación respecto a una concreta formación política.
En realidad, esas diferencias no hacen sino confirmar que el rol de los órganos constitucionales depende de la concreta estructura y de la mecánica de funcionamiento de los partidos políticos dentro y fuera de las instituciones. Así, de manera similar a lo que hemos visto que sucedía en Estados Unidos, en los sistemas parlamentarios se ha comprobado que la eficacia de la acción legislativa depende del sistema de partidos que exista en un cada momento y no tanto de las estructuras institucionales, de manera que dicha eficacia se incrementa a medida que el sistema se aproxima a un modelo bipartidista.
Por otra parte, también es conocido que en los sistemas parlamentarios el sostenimiento de los Gobiernos debe mucho a la propia consistencia y capacidad de liderazgo del Primer Ministro; en segundo lugar, la agenda legislativa de la mayoría parlamentaria viene determinada por las directrices gubernamentales: mientras la exigencia de una parlamentarización del Gobierno apuntó bajo el imperio del constitucionalismo hacia unos mejores controles del Ejecutivo (monárquico) a través de la representación popular, su implantación completa con las Constituciones de la segunda mitad del siglo XX condujo hacia un debilitamiento de la institución representativa. La dependencia del Parlamento por parte del Primer Ministro se ha transformado en una no menor dependencia de las mayorías parlamentarias que sustentan al Gobierno respecto de éste, que en la práctica puede imponer su agenda política a los Grupos Parlamentarios que lo apoyan.
En tercer lugar, la dinámica política, electoral y partidista de los gobiernos parlamentarios también está centrada en fórmulas de liderazgo que los aproximan a lo que en 1908 diagnosticó Woodrow Wilson que ocurría en los sistemas presidenciales: el Presidente se ha convertido en el líder de su partido y el guía de la nación en cuestiones políticas y, por tanto, en la acción legal. Hoy diríamos que líder del partido mayoritario es el que puede aspirar a convertirse en el Presidente y el guía de la nación en cuestiones políticas y, por tanto, en la acción legal.
Sobre el indudable carisma del Presidente y de los que aspiran a sucederlo tratan diversos episodios: el 19 (Dejad que Bartlet sea Bartlet) de la 1ª Temporada; el 8 de la 5ª (Cierre); los capítulos finales de la 6ª Temporada y la práctica totalidad de la 7ª.
En definitiva, y sea cual sea el modelo constitucional en el que nos encontremos, a la hora de analizar las relaciones entre los poderes del Estado es imprescindible situarlas en el contexto de un concreto sistema de partidos, pues los partidos se han convertido, parafraseando a Costantino Mortati, en una “parte total”, en entidades idóneas para hacerse intérpretes de una ideología de política general, capaz de convertirse en acción del Estado. Y esta idea del partido como parte total se ha visto favorecida en su asentamiento institucional como resultado de la conversión de la tarea de coordinación como la labor fundamental de los sistemas políticos de finales del siglo XX y principios del siglo XXI. Los Estados modernos han ido asumiendo progresivamente tantos y tan importantes cometidos respecto a las sociedades de nuestros días que la consecución de los mismos ha terminado residenciándose en las únicas entidades que han demostrado su capacidad para desarrollarlos: los partidos políticos que están en las instituciones.
El derecho y el revés 