De las reuniones y manifestaciones pacíficas como expresión de la democracia participativa.

El Gobierno ha venido aludiendo a su amplia legitimidad electoral de origen para justificar la adopción de las decisiones que está tomando en el ámbito social y económico, y para cuestionar el carácter democrático de algunas protestas. Cabría recordar que, como explica Pierre Rosanvallon (La contre-démocratie: La politique à l’âge de la défiance, versión española: La contrademocracia: La política en la era de la desconfianza)  frente a la democracia institucional de legitimidad electoral, existe, y es necesaria, una forma de democracia de contrapeso, un contrapoder articulado a partir de los movimientos sociales, que sirva para mantener las exigencias de servicio al interés general por parte de las instituciones. Y el ejercicio constitucionalmente adecuado de las libertades de expresión y manifestación responde a las tres dimensiones de interacción entre la ciudadanía y la esfera política: una democracia de expresión, mediante la que la colectividad social manifiesta sus sentimientos, formulas críticas a las actuaciones de los poderes públicos y expresa sus reivindicaciones; una democracia de implicación, que engloba el conjunto de actuaciones mediante las que los ciudadanos se relacionan entre ellos para conseguir un entorno común, y una democracia de intervención, relativa al conjunto de formas de actuación colectiva para obtener un resultado determinado.

Dando un paso más, el Ministro del Interior ha venido identificando algunos casos de ejercicio del derecho de manifestación con el “incivismo,… la delincuencia, el vandalismo y la guerrilla urbana” y lo ha hecho para anticipar una nueva reacción punitiva del Estado endureciendo las penas previstas para los casos de vandalismo urbano, que se equipararían a las contempladas para el denominado “terrorismo callejero”: la pena mínima sería de dos años de cárcel y se podría acordar judicialmente la prisión provisional por estos hechos. Sus palabras, no concretadas hasta la fecha en un Proyecto de Ley sobre la materia, han sido cuestionadas por colectivos policiales y judiciales. Además de lo ahí argumentado, cabría recordar varias cuestiones desde la perspectiva constitucional-democrática y a propósito de las concentraciones y manifestaciones que se puedan convocar en los próximos días:

1.- El ejercicio constitucionalmente adecuado de este derecho es, de acuerdo con una reiterada jurisprudencia constitucional (sintetizada en la STC 170/2008, de 15 de diciembre, F. 3), una “técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas o reivindicaciones, constituyendo un cauce del principio democrático participativo, cuyos elementos configuradores son, según la opinión dominante, el subjetivo -una agrupación de personas-, el temporal -su duración transitoria-, el finalístico -licitud de la finalidad- y el real u objetivo -lugar de celebración-.”

2.- Las reuniones y manifestaciones, de acuerdo con nuestra Constitución y la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, que desarrolla el derecho, no están sujetas “al régimen de previa autorización” (artículo 3 de la Ley) aunque “la celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de manifestaciones deberán ser comunicadas por escrito a la autoridad gubernativa correspondiente por los organizadores o promotores de aquéllas, con una antelación de diez días naturales, como mínimo y treinta como máximo” (artículo 8.1 de la Ley). La celebración de concentraciones o manifestaciones sin previa comunicación podría integrar el supuesto de hecho que justificaría la aplicación sancionadora del artículo 23.c) de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, pero la responsabilidad debe extenderse en exclusiva, como se deriva del enunciado de ese precepto, a los organizadores o promotores, considerándose tales “a los efectos de esta Ley, a quienes de hecho las presidan, dirijan o ejerzan actos semejantes o a quienes por publicaciones o declaraciones de convocatoria de las reuniones o manifestaciones, por los discursos que se pronuncien y los impresos que se repartan durante las mismas, por los lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos, puedan determinarse razonablemente que son inspiradores de aquéllas”. En suma, la ausencia de comunicación previa puede tener consecuencias sancionadoras para los organizadores o promotores, pero no para los meros participantes, que no tienen por qué conocer la inexistencia de esa notificación previa.

3.- “Para que los poderes públicos puedan incidir en el derecho de reunión, restringiéndolo, modificando las circunstancias de su ejercicio, o prohibiéndolo, es preciso que existan razones fundadas, lo que implica una exigencia de motivación de la resolución correspondiente en la que se aporten las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión producirá una alteración del orden público o la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución. Pero para ello no basta con que existan dudas sobre si el derecho de reunión pudiera producir efectos negativos, debiendo presidir toda actuación limitativa del mismo el principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión…” (STC de 15 de noviembre de 2010).  Como dijo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (asunto Plattform Ärtze für das Leben c. Austria): “sucede a veces que una determinada manifestación molesta o irrita a personas contrarias a las ideas o reivindicaciones que promueve. Sin embargo, los participantes deben poder celebrarla sin temer los posibles actos violentos de sus oponentes, ya que este temor podría disuadir a las asociaciones o a grupos que defienden sus opiniones de expresarse abiertamente sobre cuestiones palpitantes de la vida de la sociedad… la libertad real y efectiva de reunión pacífica no se reduce a un mero deber de no injerencia por parte del Estado; requiere, a veces, medidas positivas”.

4.- En cuanto a la cuestión de las “acampadas”, la utilización de elementos instrumentales al servicio del derecho de reunión, como pueden ser las mesas informativas o una haima, ha sido admitida por el Tribunal Constitucional en su sentencia 195/2003, de 27 de octubre. No se avala una “acampada” como tal pero sí la utilización adecuada de esos instrumentos salvo que, atendiendo a razones constitucionales de proporcionalidad, se justifique, no por los convocantes sino por la Autoridad, que su uso carece de justificación.

5.- El artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983 dispone que la autoridad gubernativa suspenderá y, en su caso, procederá a disolver las reuniones y manifestaciones en los siguientes supuestos: a) Cuando se consideren ilícitas de conformidad con las Leyes penales. b) Cuando se produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes.

6.- Lo que sean concentraciones ilícitas penalmente viene definido en el artículo 513 del Código Penal: “Son punibles las reuniones o manifestaciones ilícitas, y tienen tal consideración: 1.- Las que se celebren con el fin de cometer algún delito. 2.- Aquéllas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligroso”. Para que concurra el supuesto 1 sería necesario que existiera una concreción y planificación del supuesto delito; el supuesto 2 exige que sean los promotores o asistentes los que lleven las armas u objetos, no personas ajenas a la reunión.

7.- Sobre las alteraciones del orden público “con peligro para personas y bienes”, esa noción se refiere a una situación de hecho, el mantenimiento del orden en sentido material en lugares de tránsito público, no al orden como sinónimo de respeto a los principios y valores jurídicos y metajurídicos que están en la base de la convivencia social y son fundamento del orden social, económico y político, puesto que, como recuerda la STC 301/2006, de 23 de octubre, “el contenido de las ideas sobre las reivindicaciones que pretenden expresarse y defenderse mediante el ejercicio de este derecho no puede ser sometido a controles de oportunidad política”. La STC 66/1995 concreta cuándo nos encontramos ante un desorden público con peligro para personas o bienes: es una “situación de desorden material en el lugar de tránsito público afectado, entendiendo por tal desorden material el que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos o privados. Estos son los dos elementos que configuran el concepto de orden público con peligro para personas y bienes consagrado en este precepto constitucional. Ciertamente, el normal funcionamiento de la vida colectiva, las pautas que ordenan el habitual discurrir de la convivencia social, puede verse alterado por múltiples factores, que a su vez pueden afectar a cuestiones o bienes tan diversos como la tranquilidad, la paz, la seguridad de los ciudadanos, el ejercicio de sus derechos o el normal funcionamiento de los servicios esenciales para el desarrollo de la vida ciudadana; sin embargo, sólo podrá entenderse afectado el orden público al que se refiere el mentado precepto constitucional cuando el desorden externo en la calle ponga en peligro la integridad de personas o de bienes… [y] no cualquier corte de tráfico o invasión de calzadas producido en el curso de una manifestación o de una concentración puede incluirse en los límites del artículo 21.2 CE…” (F. 3).

8.- La celebración de concentraciones de manera habitual, si las mismas son notificadas y discurren sin actos de violencia, implica el uso del espacio urbano como “un ámbito de participación” y su reiteración, por sí misma, no es motivo suficiente para su prohibición y/o disolución en tanto no se impida “el acceso a determinadas zonas o barrios de la ciudad”. Por el mismo argumento, constituiría un ejercicio no constitucional del derecho que las personas así reunidas impidieran o dificultaran de manera evidente el acceso de las personas a sus viviendas, lugares de trabajo, esparcimiento, medios de transporte,… “Solamente si la reiteración en el ejercicio del derecho fundamental provoca estos problemas de orden público, como puede suceder si se pretende la ocupación indefinida o excesivamente prolongada en el tiempo de un espacio de una manera que se ponga en peligro los bienes y derechos que a las autoridades corresponde proteger, es admisible la medida de la prohibición” (STC 284/2005, de 7 de noviembre, F. 6).

9.- Pero “para que los poderes públicos puedan incidir en el derecho de reunión constitucionalmente garantizado, ya sea restringiéndolo, modificando las circunstancias de su ejercicio, o prohibiéndolo incluso, es preciso que existan razones fundadas, lo que implica una exigencia de motivación de la resolución correspondiente (STC 36/1982, de 16 de junio) en la que se aporten las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión, tal y como se hubo proyectado por su promotor o sus promotores, producirá una alteración del orden público proscrita en el artículo 21.2 de la Constitución, o bien la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución” (STC 195/2003, de 27 de octubre, F. 4). Por este motivo, por poner un ejemplo, la decisión gubernativa de la Delegación del Gobierno en Madrid de impedir durante varios días del mes de agosto de 2011 el acceso de toda persona a la Puerta del Sol excedió de manera inconstitucional el límite que se puede imponer a la libertad deambulatoria y de circulación, pues, en primer lugar, se podían haber adoptado medidas menos restrictivas (necesidad de acreditar que la persona interesada vivía o trabajaba en la zona, permitir el acceso de grupos reducidos); en segundo lugar, no había evidencias de que todas las personas que querían acceder a la zona fueran para luego concentrarse en la Puerta del Sol y afectó también a residentes, turistas, periodistas,…

Y es que la propia Ley de Seguridad Ciudadana prevé esta situación en el artículo 19.1: “Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán limitar o restringir, por el tiempo imprescindible, la circulación o permanencia en vías o lugares públicos en supuestos de alteración del orden, la seguridad ciudadana o la pacífica convivencia, cuando fuere necesario para su restablecimiento”. Es decir se autoriza a “limitar o restringir”, no a prohibir en términos absolutos; tendrá que ser “por el tiempo imprescindible” y, además, en supuestos de alteración del orden, la seguridad ciudadana o la pacífica convivencia.

10.- La actuación de las Autoridades ante una concentración no ajustada a derecho debe siempre regirse por el principio de proporcionalidad, lo que en nuestro ordenamiento significaría que si la concentración es pacífica pero no ha sido notificada con anterioridad se puede requerir a los participantes para que pongan fin a la misma y abrir, en su caso, un expediente por una posible infracción administrativa de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana, pero no ha lugar a un desalojo violento que suponga una utilización desproporcionada de la fuerza. Y, como ha dicho en reiteradas ocasiones el Tribunal Supremo (Sentencias de 30 de abril de 1987, 6 de febrero de 1991, 16 de octubre de 1991,…), debe valorarse el comportamiento de los manifestantes, su permanencia en la situación y la forma de reaccionar frente a la presencia de las Fuerzas de Seguridad.

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