Algunas preguntas y respuestas sobre la reforma del artículo 135 de la Constitución.

Respuestas del profesor Francisco Bastida a una encuesta académica sobre la reforma del artículo 135 de la Constitución: 

 1ª) En el plano general, ¿cuál es su opinión sobre base teórica de aquellas doctrinas que preconizan la necesidad de constitucionalizar el equilibrio presupuestario e imponer límites al endeudamiento público?. ¿Qué piensa acerca de la posibilidad, eficacia y oportunidad de aplicar esas doctrinas en el marco del Estado social y democrático de Derecho?

El equilibrio presupuestario es un concepto rígido, que responde a una estructura propia de las reglas y, por ello, su constitucionalización se cohonesta mal con el principio de Estado social de Derecho, cuya efectividad puede requerir un endeudamiento público que comporte un desequilibrio presupuestario. En realidad, la exigencia de equilibrio presupuestario sólo aparece en nuestra Constitución (CE) referida a las Entidades Locales (art. 135.2, in fine CE). Lo que se entroniza con la última reforma constitucional es algo más dúctil, el “principio de estabilidad presupuestaria” para todas las Administraciones públicas (art. 135.1 CE). La idea de “estabilidad presupuestaria” incluye la posibilidad de desequilibrios financieros y de un cierto endeudamiento, siempre que sean sostenibles. Su caracterización como “principio” indica la esencia del fin a perseguir, pero también la existencia de un margen de actuación de los poderes públicos.  El art. 135.2 CE, establece además, cuáles son esos márgenes del déficit estructural y, quizás aquí es donde la reforma es más polémica.

Dicho esto, la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria explicita un fundamento del propio Estado, cuya supervivencia en el tiempo depende de su solvencia económica, y esto no significa que el Estado no pueda endeudarse, sino que ha de tener capacidad para hacerlo. El principio, pues, está implícito en la pervivencia del Estado; no es preciso constitucionalizarlo para sobreentenderlo, exactamente igual que no hay que constitucionalizar el papel de las Fuerzas Armadas, como sucede en el art. 8 CE, para considerar que su misión  es “garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional”. El hecho de que se exprese en la Constitución tiene importancia -más allá de los mensajes extrajurídicos que se quieran ver en ello-, porque concreta de manera inequívoca el parámetro de actuación de los poderes públicos, señalando lo que deben hacer y, sobre todo, lo que no pueden hacer. En el caso de la la defensa de la soberanía e integridad territorial, no atentando las Fuerzas Armadas contra el ordenamiento constitucional; en el caso del principio de estabilidad presupuestaria, no poniendo en peligro las Administraciones públicas la solvencia económica del Estado y de sus entes territoriales. La inclusión del principio en la Constitución se ha hecho con esta finalidad negativa, limitadora del endeudamiento, a la vista de que las Administraciones públicas no cumplían con lo que se supone que está implícito en la subsistencia del Estado.

En suma, el equilibrio presupuestario es una ortodoxia económica que no es consubstancial con la pervivencia del Estado; en cambio, la estabilidad presupuestaria, entendida como sostenibilidad económica del Estado en el tiempo, es imprescindible para su existencia como Estado soberano y también para su identidad como Estado democrático y social. Democrático, porque aminora el peligro de hace recaer en las generaciones futuras un endeudamiento de difícil saldo sin ingentes sacrificios económicos. Social, porque la estabilidad presupuestaria, con endeudamientos bajo control, garantiza que los recursos se racionalicen y se concentren en lo que son los principios rectores de la política social establecidos en la Constitución. La cuestión está en saber si el legislador desarrollará una política fiscal que equilibre el gasto social y si los márgenes de endeudamiento son los adecuados. Pero, en este caso, la falta de un desarrollo del Estado social no se le podrá imputar al principio constitucional de estabilidad presupuestaria, sino a la política de ingresos y gastos trazada por el Gobierno y aprobada por la mayoría parlamentaria que le apoya.

 2ª) En la hipótesis de que la Unión Europea considere necesaria la aplicación de esas doctrinas en los Estados miembros, ¿cree que la propia Unión ha de intentar dar un contenido uniforme a esas reformas o dejarlo por entero al arbitrio de los Estados? Y en cualquier caso, ¿considera preferible una regulación constitucional como la alemana, de carácter marcadamente interno, u otra como la española, que introduce una referencia supranacional de orden europeo?

La Unión Europea debería establecer unos criterios básicos uniformes para todos los Estados miembros y señalar, al mismo tiempo, unos márgenes de fluctuación que permitan a economías tan diferenciadas adaptarse al principio de estabilidad presupuestaria. O lo hace la Unión Europea o lo imponen los países líderes de la Unión. La convergencia con Europa requiere necesariamente que las referencias sobre el déficit estructural se sitúen en ese contexto. Cosa distinta es que esas referencias aparezcan en la Constitución, porque bien son innecesarias, dada la primacía del derecho comunitario, bien son insuficientes, si se trata de mínimos que pueden alentar a un endeudamiento, posible en otros Estados, pero nocivos para una economía en situación delicada, como la española actual. A ello se une la inconveniencia de que figure en la Constitución la mención a la Unión Europea no como marco supranacional en el que se integra España, sino exclusivamente como autoridad que dicta el endeudamiento que puede tener España. Hubiera sido preferible la proclamación constitucional del principio de estabilidad presupuestaria, remitiendo a una ley orgánica la concreción de los criterios para fijar la cuantía del déficit estructural, añadiendo que a tal fin se tendrá en cuenta lo dispuesto al efecto por la Unión Europea. ¿Pero para esto era necesaria una reforma de la Constitución?

3ª). En relación con el debate suscitado en torno a la reciente reforma de la Constitución española, ¿cuál es su criterio jurídico-político sobre: a) el texto del nuevo artículo 135; b) el procedimiento seguido para llevarla a cabo, y c) sobre el desarrollo legislativo que prevé?

a) Aparte de lo dicho sobre las referencias en el art. 135 CE a la Unión Europea y a su Tratado de Funcionamiento, el precepto es reglamentista, lo cual es contraproducente, sobre todo en la regulación de criterios sobre una materia tan voluble como la económica. Se reforma la Constitución al calor de una crisis, que lo que exige es confianza en las instituciones, no en la Constitución. Además, el concepto clave de la reforma, el “déficit estructural” tiene una doble faz. De un lado se remite su configuración a la Unión Europea (apartado 2); de otro, se remite a una ley orgánica la fijación de la metodología y el procedimiento para su cálculo. A ello se añade que la responsabilidad por el incumplimiento de la exigencia constitucional de estabilidad presupuestaria no la concreta la Constitución, sino que se remite también a la Ley orgánica. Por último, la reforma trae causa de un descontrol de las finanzas públicas fruto de una gravísima recesión internacional de la economía, con una elevada tasa de paro, una caída drástica en la recaudación y una ingente cantidad de recursos destinada a paliar el desmpleo.  Pero justo para situaciones como ésta, la reforma excepciona los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública (apartado 4), y la previsión la confirma su disposición  adicional única, apartado 3, que difiere al año 2020 la entrada en vigor de los límites de déficit estructural que establece el art. 135.2 CE. La causas de la urgencia de la reforma son precisamente las que retrasan la entrada en vigor de dos medidas que se consideran fundamentales para a ponerles remedio.

b)    El procedimiento seguido para la revisión constitucional ha sido por completo inadecuado. La anterior reforma (art. 13.2 CE) se realizó también por el procedimiento de urgencia y en lectura única, pero su contenido no suscitaba polémica alguna, ni política ni social, y la prueba es que la proposición de reforma fue suscrita por todos los grupos parlamentarios. En el presente caso, la reforma fue un acuerdo entre el Presidente del gobierno y el líder de la oposición, sin debate en el seno de sus propios partidos ni de sus respectivos grupos parlamentarios, dejando fuera de la iniciativa a las demás fuerzas parlamentarias, con algunas de las cuales se negoció  muy a última hora y sin éxito. La reforma se aprobó con un amplio respaldo parlamentario, fruto de la disciplina de partido, pero ello no impide afirmar que se llevó a cabo por un método poco democrático, sustrayendo el debate parlamentario y rompiendo el consenso constitucional que desde 1978 presidía la vida política española. En democracia la decisión por mayoría es importante, pero más fundamental aún es la preservación de las formas y el respeto a la minoría e incluso a una mayoría que se topó con un acuerdo al que no le quedó más remedio que respaldar, pues careció de tiempo para deliberar y enmendar. El ejercicio de la soberanía popular requiere una liturgia democrática que escenifique un proceso constituyente o revisión constitucional, aunque sea parcial. Como es bien sabido, la atribución de la soberanía a la nación o al pueblo tiene también el sentido negativo de que ningún individuo ni grupo de individuos puede actuar como titular e la soberanía, sino sólo en nombre de su titular, la nación o el pueblo. La reforma fue aprobada por los representantes del pueblo, pero la nocturnidad y el apresuramiento presentes en una decisión bicéfala de reformar la Constitución desdibujan aquella liturgia y para no pocos ciudadanos el ejercicio de la soberanía consistió en la decisión de dos líderes de abrir la Constitución a dictados ajenos.

c)     El desarrollo legislativo que prevé el art. 135 CE es quizá la pieza fundamental de la reforma, porque cumple dos objetivos conexos. De un lado, envía un mensaje a los mercados sobre la contención del endeudamiento y, de otro, subraya que el contenido del mensaje es la determinación del Estado de controlarse no sólo a sí mismo, sino también a las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales. La reforma constitucional tiene como uno de sus principales objetivos impedir que las Comunidades Autónomas usen su autonomía presupuestaria y financiera para incurrir en un déficit que ponga en crisis la credibilidad económica del Estado. Ya existía una ley que exigía el compromiso de estabilidad presupuestaria de los entes públicos, la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, cuyo texto refundido se aprobó por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre. Ahora, la remisión a una ley orgánica centraliza en las Cortes la regulación general del déficit estructural de las distintas Administraciones Públicas, con una mayor capacidad para imponerse a las Comunidades Autónomas al reducirse su margen de maniobra negociadora, ya que será la ley orgánica la que, entre otras cosas, establezca “la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera” (135.5 CE).