La sentencia sobre el Estatut: ¿llega la paz a la galaxia?

El largo proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña guarda ciertas similitudes con la saga cinematográfica La guerra de las galaxias, aunque es obvio que ha estado desprovisto del humor que George Lucas supo darle, al menos, a sus tres primeras entregas. Con el Estatut, en una primera fase, coincidente con su debate y aprobación (de 2004 a 2006), hubo frecuentes y tensos enfrentamientos entre partidos políticos, medios de comunicación y dirigentes de diferentes instituciones estatales y autonómicas; una segunda parte (de 2006 a 2010) estuvo presidida por el contraataque vía recursos de inconstitucionalidad, y acabamos de empezar una tercera con la sentencia del Tribunal Constitucional, que parece traer cierta paz a nuestro Estado autonómico. Al menos no ha habido, por seguir con la analogía, secuelas en forma de “guerra a los clones”, a los Estatutos de Autonomía inspirados en el catalán, como el andaluz o el balear, que contaron con el beneplácito de los que  combatieron y recurrieron el Estatut.

Escuchando las primeras declaraciones de los actores políticos principales, y al margen de ciertas y esperadas sobreactuaciones, parece que en el nuevo escenario nadie se ha quedado sin un papel en el reparto ni sin una dosis de sonrisas y lágrimas. Es cierto que tampoco se conoce el alcance exacto de la sentencia, pues se saben los 14 preceptos declarados inconstitucionales, pero no cómo deben interpretarse otros 23 artículos y 4 disposiciones. A continuación comentaremos de forma breve lo conocido, dejando, en su caso, para una futura entrega un análisis más completo.

En primer lugar, dice el Tribunal que carecen de eficacia jurídica interpretativa las referencias del Preámbulo a “Cataluña como nación” y a “la realidad nacional de Cataluña”. Al margen del efecto tranquilizador que eso pueda tener para algunos, era difícil que esa declaración pudiera tener más efecto que el político-sentimental, pues lo que dice ese Preámbulo es que “el Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación”. Si un Parlamento entiende que la ciudadanía de Cataluña, o de Galicia, tiene un sentimiento de nación quiere decir algo que trasciende a la eficacia jurídica interpretativa, pero lo que importa es que si algún día esa ciudadanía pretende acceder a la independencia tendrá que cumplir unos requisitos que no están en el Estatut sino en la Constitución.

En segundo lugar, la sentencia declara inconstitucional el carácter “preferente” del catalán como lengua de las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña, pero mantiene que es la lengua de “uso normal” de esas Administraciones y “la lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza”. Nada nuevo, pues ya en 1994 el Tribunal Constitucional dijo que “ningún reproche puede merecer que en los centros docentes radicados en Cataluña la lengua catalana haya de ser vehículo de expresión normal tanto en las actividades internas como en las de proyección exterior”.

En tercer lugar se declaran inconstitucionales 7 preceptos relativos a las funciones de tres órganos previstos en el Estatut: el Consejo de Garantías Estatutarias (antiguo Consejo Consultivo), el Síndic de Greuges (equivalente al Valedor do Povo) y el Consejo de Justicia (una especie de Consejo General del Poder Judicial autonómico). Esta es la parte del Estatut cuantitativamente más afectada pero que hasta la fecha apenas había tenido relevancia y, en mi opinión, tampoco la tendría admitir la constitucionalidad de la mayoría de los artículos relativos al Consejo de Justicia, pues están condicionados a lo que diga una ley estatal: la Ley Orgánica del Poder Judicial. Buena prueba es que 5 de esos 7 artículos son idénticos en el Estatuto de Andalucía, respaldado por el PP.  Sí parece acertada la nulidad de dos apartados sobre el Consejo de Garantías (el carácter vinculante de sus díctamenes) y el Síndic (su competencia exclusiva para supervisar la Administración catalana), aunque su relevancia no es excesiva.

Finalmente, se eliminan breves enunciados sobre la definición de las competencias compartidas, sobre un aspecto de esas competencias relativo a las cajas de ahorro (y que es idéntico al previsto en el Estatuto andaluz) y otras entidades de crédito, sobre la realización, en otras Comunidades, de esfuerzos fiscales similares a los que se hacen en Cataluña y sobre la regulación por la Generalitat de tributos propios de los gobiernos locales.

En suma, que ni cuantitativa ni cualitativamente ha quedado laminado el Estatut ni el Tribunal ha dictado una sentencia que no se pudiera esperar conociendo su jurisprudencia anterior. Cosa distinta es que haya tardado cuatro años en hacerlo,  dejándose en ese recorrido, con la ayuda inestimable de otros actores, buena parte de su prestigio.

Algunos de los que pensaban que con esta sentencia reinaría la paz y la armonía territorial ya estarán mirando hacia adelante con ira ante las reacciones de algunos políticos catalanes y su demanda de un nuevo “pacto”. Pero como podemos constatar a diario, los desacuerdos, con nosotros mismos y con los demás, son continuos y evidencian que estamos vivos. Y en un estado autonómico (léase federal) esos desacuerdos tienen también un componente territorial, lo que se comprueba cada día en Estados Unidos donde 200 años después siguen discutiendo sobre el reparto del poder entre la Federación y los Estados. Lo importante no es alcanzar la paz entendida como ausencia de conflictos, que si acaso ya llegará en el cementerio, sino respetar los procedimientos e instituciones que nos hemos dado para expresar los desacuerdos y adoptar soluciones, siempre provisionales, a los problemas comunes.

Segundo Congreso sobre innovación educativa en derecho constitucional.

El 8 de julio, en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, se celebrará el Segundo Congreso sobre innovación educativa en derecho constitucional, organizado por Lorenzo Cotino y Miguel Presno.

En la sesión de la mañana se debatirá sobre qué derecho constitucional debe conocer y qué competencias, aptitudes y destrezas propias del Derecho constitucional debe adquirir un estudiante de grado”; en la de la tarde, sobre cuáles son las metodologías de enseñanza-aprendizaje adecuadas para nuestras asignaturas, con la aportación de experiencias concretas. El programa cuenta con la participación de 27 ponentes que presentarán, por medio de dos relatores (Lorenzo Cotino y Miguel Presno), 21 ponencias.

El primer congreso, en el año 2009, contó con 55 asistentes y 18 ponencias y dio origen a un libro electrónico en el que se incluyen las ponencias y numeroso material complementario.

Entre las prisas y las urgencias: el Decreto-ley 8/2010 y sus medidas extraordinarias para la reducción del déficit público de las entidades locales.

Como es sabido, el 24 de mayo se publicó en el BOE el Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. En su artículo 14.2 disponía que a partir de la entrada en vigor de la presente norma y hasta 31 de diciembre de 2011, las entidades locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas no podrán acudir al crédito público o privado a largo plazo, en cualquiera de sus modalidades, para la financiación de sus inversiones,…  El 25 de mayo el BOE publicó una corrección de errores, de acuerdo con la cual donde dice: A partir de la entrada en vigor de la presente norma y hasta 31 de diciembre de 2011…, debe decir: A partir del 1 de enero de 2011 y hasta 31 de diciembre de 2011… No se corrigió, sin embargo, la Exposición de Motivos que justificaba dicha medida, donde se sigue diciendo que “se aplaza hasta el ejercicio 2012 la concertación de operaciones de endeudamiento a largo plazo” y ese aplazamiento comenzaría, lógicamente, el día de la entrada en vigor del Decreto-ley.

Sin entrar ahora en otras consideraciones, es, precisamente, la demora en la entrada en vigor de la limitación del recurso al crédito por las entidades locales hasta el 1 de enero de 2011 lo que permite dudar de la constitucionalidad de esa parte del Decreto-ley, pues como ha reiterado el Tribunal Constitucional (véase a modo de ejemplo la STC 68/2007) la necesaria conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante conduce a que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución no sea, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes.

De acuerdo con esa doctrina, el Tribunal no estimó contraria al art. 86.1 CE la apreciación de la urgencia hecha por el Gobierno en casos de modificaciones tributarias que afectaban a las haciendas locales (STC 6/1983, de 4 de febrero), de situación de riesgo de desestabilización del orden financiero (STC 111/1983, de 2 de diciembre), de adopción de planes de reconversión industrial (SSTC 29/1986, de 20 de febrero), de medidas de reforma administrativa adoptadas tras la llegada al poder de un nuevo Gobierno (STC 60/1986, de 20 de mayo), de modificaciones normativas en relación con la concesión de autorizaciones para instalación o traslado de empresas (STC 23/1993, de 21 de enero), de medidas tributarias de saneamiento del déficit público (STC 182/1997, de 28 de octubre) o, en fin, de necesidad de estimular el mercado del automóvil (STC 137/2003, de 3 de julio). Los Decretos-leyes enjuiciados en todas estas Sentencias afectaban a lo que la STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 5, denominó coyunturas económicas problemáticas para cuyo tratamiento el Decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).

Es decir, debemos encontrarnos ante una acción normativa inmediata que no se pueda llevar a cabo por la vía legislativa normal o por el procedimiento de urgencia, por lo que el propio Decreto-ley debe acreditar que la inmediata entrada en vigor de la medida constituye, a su vez, una necesidad extraordinaria y urgente. Tal cosa no parece concurrir si la medida en cuestión no entra en vigor en los siguientes seis meses, como sucede en el caso que comentamos. Estas fueron algunas de las premisas que el Tribunal empleó para declarar inconstitucional el Real Decreto-ley 5/2002, de 24 de mayo, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, luego de que se presentaran sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos, respectivamente, por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y por más de cincuenta Diputados de los Grupos Parlamentarios Socialista, Federal de Izquierda Unida y Mixto del Congreso de los Diputados.